中国农民权益：实证调查成果

导言:农民问题的实质是权利问题

我国是一个农村人口占大多数的国家，解决“三农”问题一直是党和政府工作的“重中之重”。就“三农”问题来看，其核心是农民问题，而农民问题的焦点是农民权益问题。20世纪80年代以来的农村重大改革事实上都是围绕农民权益问题展开的，归根结底是重新确立和保障广大农民群众的合法权益。如“家庭承包责任制”通过调整农村的土地关系，赋予农民土地使用权、受益权及经营自主权;“村民自治”赋予农民群众民主选举及村务自治权;“户籍制度改革”确认农民群众自主择业、自由迁徙等公民权。这些改革对国家、集体与农民以及城乡居民之间的关系进行了重大的调整，在相当程度上改善了农民群众的社会政治地位，也改变了整个国家的社会政治结构和面貌，促进了农民及整个国家的社会、经济和政治发展。

然而，我们也不能不看到，迄今为止，农村及整个国家的改革仍在进行当中，涉及农民权益的一些重大改革并未完全到位，农民权益仍然缺乏有效的保护。特别是在当前急剧的社会转型和变革之中，“农民”依然是一个“弱势群体”，其法定权利缺失、权益被侵害的问题比较严重。政治权利方面，农民享有与市民不平等的选举权;农民虽享有村民自治权，但迄今仍缺乏有效的法律保障与救济机制;社会经济权利方面，农民土地承包经营权不时被侵害;征地拆迁往往导致农民的产权受损;自由和公民权方面，农民自由迁徙、进城就业、子女就学、劳动保障等方面依然受到的歧视。它表明在当前农民的权益问题上“既患寡又患不均”，其法定权益缺失，保障不力，城乡之间不平等。

梁启超先生说过:“凡人所以为人者有二大要件，一曰生命，二曰权利。二者缺一，时乃非人。”^[1]

权利于个人犹如生命一样重要，权利的丧失也将失去生命的意义和价值。对人的固有尊严及其平等权利的承认和保障，乃是一个社会自由、正义与和平的基础，也是现代文明社会的标志。虽然我们可以对农民权利缺失和受损找到历史的解释，但是，这种解释并不能证明这一境况的正当性，更不能说明未来延续的合理性。一个农民权利缺失和不公平的社会，不可能是一个高度文明的社会，也不可能有社会的和谐与安宁。一个权利分殊和失衡的社会，也将是一个分裂的社会，并为社会埋下争端和仇恨的种子。也正因如此，消除不合理的制度，赋予并切实保障农民平等的公民权利，乃是我们走向和谐与文明的必由之路。

从实践来看，农民权益问题也受到政府和社会的高度关注和重视。近些年来政府采取减免农业税、粮食直补以及投资兴办农村公共事业等一系列“少取、多予”的“惠民、助农”政策，加大了对农民、农业和农村的支持力度。然而，从保护农民权益的角度看，这些措施更多的是集中在农民的“利益”方面。从根本上说，法定的权利是合法的利益的保障，在保护农民利益的同时必须赋予和保障农民的合法权利。从“维利”向“维权”的转变不仅需要党和政府保护农民权益工作重心的转变，也标志我们党和国家农村工作进入了一个新的历史阶段。

农民权益保障问题直接关系到亿万农民的切身利益，也关系到我国经济发展、社会稳定和政权巩固。近些年来，各地都曾出现因农民权益问题引发的纠纷及群体性事件，对农村及整个社会的稳定带来不利影响。大量的农民上访也凸显了农民权益保护问题的严重性和紧迫性。只有切实保护农民群众的合法权益，并建立完善的农民权益保障和救济机制，才有可能真正减少社会冲突，维护社会秩序，真正实现社会的长治久安。

从长远来看，依法治国，建设高度民主和文明的宪政国家是我们的重要目标，也是我国政治文明的重要标志。从根本上说，民主是宪政的基础，法治是它的重要条件，人权保障是宪政的目的。在我们这样一个农村人口占多数的国家，宪政、民主和文明均不能离开农村民主和法制建设，离不开对农民权益的尊重和保护。改革和完善现行的法律制度，赋予农民群众以平等和有保障的国民待遇和公民权利，对于我国国家发展和政治文明建设有着极为重要和深远的意义，也是当前社会主义政治文明建设的重点和难点。

农民权益保障问题也受到了学界的高度重视。政治学、法学和社会学界不少学者从不同的角度对农民权益及其保障问题进行了研究，一些部门和学术机构为此召开了专门的学术会议，对农民的政治、经济、社会、教育、生命及发展权进行讨论，其中，农民的土地财产权、民主选举权、村民自治权、自由迁徙权、平等公民权受到高度重视。一些学者还从不同角度对农民权益的保障机制进行了分析，提出了不少建议。(www.xing528.com)

在平等权问题上，著名学者陆学艺、李昌平、白南生等人提出赋予农民国民待遇，强调农民工权益方面依然存在比较严重的就业歧视、就学歧视、社会管理歧视，要站在全面建设小康社会的高度来认识这些问题，要改革现有的户籍制度、现行的人事劳动制度，清理各种歧视限制政策，加强劳动保护的监管力度，给农民工以国民待遇^[2]。山东省委党校钟丽娟认为，需要充实法律平等保障的内容，加强司法保障，尤其是要建立宪法诉讼制度^[3]。中国农业大学任大鹏认为，有必要制定专门的农民权益保护法^[4]。

在政治权利与自由问题上，农业部原政策法规司司长郭书田先生、中国社会科学院张晓山和党国英研究员以及湖南师范大学周作翰教授、湖南省社科院张英红副研究员等都对农民的选举权、迁徙权和结社权等进行研究，指出其中存在严重的缺陷^[5]。华中师范大学唐鸣、北京大学王禹、四川师范大学李新芝等则从法律的角度对上述权益进行分析，认为:现阶段，一方面农民政治权益缺失，另一方面农民维护自身权益的结社(组织)权也缺失。宪法虽然赋予了每个公民结社的自由民主权利，但在我国人数最多的农民始终没有一个统一的全国性组织^[6]。

在社会经济文化权问题上，农民土地问题一直是学者关注的重点。中国社会科学院于建嵘研究员等指出土地问题是当前农民上访的焦点^[7];中国(海南)改革发展研究院迟福林教授也提出赋予农民长期的和有保障的土地使用权^[8];浙江大学黄祖辉、南京农业大学刘向南等学者认为，目前土地征收过程中出现了不少问题，需要转变政府职能，区分不同土地的利用用途，进一步完善征收程序，而其中最关键的是清晰界定产权，强调农民在土地财产权利处置中的中心地位^[9];中南财经政法大学的陈小君、中国社会科学院的王小映等对明确农民的土地权利及农民土地权利的物权性质进行了研究，对制订和完善现行的土地征用制度提出了建议^[10];廖洪乐、习银生、张照新等对土地承包制度进行了专门调查^[11];姚洋、温铁军、陈耕、王卫国等也对农村土地问题进行了探讨^[12]。

在社会经济文化权问题上，农民义务教育、社会保障、公共卫生保障、劳动权等权益也得到了学者的重视。如在农民子女义务教育问题上，北京大学温辉、中国社会科学院莫纪宏、首都师范大学郑贤君等学者从宪法学角度对公民受教育问题进行了探讨。他们认为，受教育权是现代宪法所确立的一项最重要的公民基本权利，并对义务教育的公平性问题进行研究，提出修改《义务教育法》，建立农村义务教育经费的有效保障机制，建立进城务工农民子女就学的有关制度的建议^[13]。中国农业大学李小云、中国人民大学林嘉和卢海元等学者对农民养老保障和医疗保障问题进行了研究，提出对城市农民工通过政府、用工单位和个人来实现养老保障和医疗保障的建议等等^[14]。

在建立和完善农民权益保障机制方面，除上述制订和完善法律制度、健全权益救济机制之外，一些学者还提出改革现行的信访制度、建立农民协会等主张，有的则强调平等的公民权以及完善的保障体系是建设一个“好社会”、实现“善治”和“良政”的基本内容和必要条件。

上述研究和建议无疑是有启发的，也是后续研究的基础。不过，我们也不能不注意到，虽然人们对维护和保障农民权益提出了不少建议和设想，但是，这些设想的可行性及具体实施办法仍有待进一步研究，更重要的是，迄今人们对农民权益的内容、性质以及维权的方式仍然存在不少严重的分歧。如在农民土地权益问题上，人们对农民承包经营权是一种债权还是一种物权存在不同的看法，有的主张实行土地私有化或物权化，有的则认为必须维持土地集体所有或公有，有的甚至提出实行国有化。在农民维权的方式上，有的主张废除信访制度，有的则认为需要维持信访制度;有的主张建立农民协会，有的则反对建立农民协会。这些分歧不仅仅是理论上的分歧，更重要的是对农民权益的保护及其实践有直接的影响。不仅需要我们从法理上进行分析和说明，也需要从实践上提出切实可行的操作办法。这正是后续研究的重点。

这些年来，我们对农民权益问题一直给予高度的关注，对全国不少乡村进行过调查。2004年初我们申请立项进行农民权益保障的专题研究，并获得教育部的资助。在教育部及相关部门的支持下，我们组织相关研究人员，首先以中部地区的湖北省作为重点，进行农民权益的实证调查，调查涉及湖北咸安、监利、嘉鱼、麻城、广水、利川、宜昌、通城、武汉、沙洋、新洲、鄂州等十多个县市区。在此基础上，针对我国地域辽阔、区域差异大的特点，我们对安徽、河南、湖南、四川、广东、山东、山西、云南、陕西、黑龙江、新疆等十多个省市和自治区进行了专题调查。农民权益问题涉及面广，根据项目设计及研究的可行性，我们的调查主要集中在农村土地、村民选举以及农民工权益三大问题，着重探讨农民的财产权、民主权、公民权等基本权益的法律保障问题。与此同时，课题组对农民权益保护的法律及制度建设和体制改革进行分析和研究。农村土地、村民选举以及农民工权益三大问题涉及农民在经济、政治和社会三个方面的基本权益，也是当前农民权益保障中的热点、重点和难点。我们的研究不仅旨在分析农民的土地财产权、民主选举权以及平等公民权等方面存在的缺陷、障碍和困难，也是旨在通过这些具体权益和个案的分析深入探讨农民在经济、政治和社会权益保障机制方面存在的缺陷和困难。在调查的基础上，课题组对农民权益相关问题提出了系列的调查和研究报告，还直接参与全国人大关于《农民权益保护法》的研究咨询工作，向全国人大及中央和地方的一些政府部门提出了一些具体的法律和政策建议。我们期望此项研究有助于完善和构建农民权益保护的法律体系，改善农民的境况，促进社会的和谐，维护社会稳定，推进国家宪政、民主和政治文明的建设。