在界定了程序正义的评价标准,找到影响程序正义的公众参与制度缺陷后,接下来要解决的问题就是如何基于程序正义标准设计新的制度。本研究主要采取经验借鉴与理论应用(包括新制度经济学的制度设计理论、公共行政和行政法学的权力分配与制衡理论,信息传播理论等相关研究成果)两种方式,作为解决制度设计问题的“手术刀”,希望借此提出解决深层次症结的方案。
具体来讲,公众参与制度设计创新的路径选择涵盖控规编制和实施(行政许可)两个过程,这两个过程虽然各有侧重,即控规编制过程相当于立法程序——制定契约的过程,控规实施过程相当于行政程序——履行契约的过程,但是其公众参与的本质和内涵基本是相同的,因此本研究主要基于公众参与不同制度内容进行理想化的制度设计。
(1)信息公开制度设计策略
对公众参与基础制度——信息公开制度而言,本研究拟借鉴西方发达国家的相关经验,运用信息传播技术理论进行建构,主要根据目前信息公开制度的内容、方式、制作及时限出现的问题进行了针对性设计。其中,对于信息公开的内容以最大化为原则进行设计;对于信息发布方式从经济性和适用性角度出发,以信息可达性和必达性为标准进行设计;对于信息制作以严格的、详细的规范为目的进行设计;对于信息发布时限以尽早原则和及时原则进行设计。
(2)公众参与运行程序设计策略
对公众参与核心制度——程序而言,针对其缺陷采用相应对策。目前公众参与制度的主体程序以及下一层级制度的程序中存在的主要问题是决策者不中立,参与者之间权利与机会不均等,不透明导致公众无法监督、及时性差等问题,因此可采取的应对策略为第三方决策、均衡化参与权利与机会、公众直接监督、规范决策时限等,这些策略本质上是对程序正义问题的程序正义应对,因此我们也可将其称之为程序正义策略。
第三方是指有利益纠纷的几个主体之外相对独立的,有一定公正性的第三主体,一般引入第三方的目的是为了确保交易的公平、公正,避免纠纷和欺诈。由第三方决策可以避免决策者和决策结果有利益关系,产生偏私,是实现程序正义决策者中立条件的主要方法之一。
哈贝马斯认为,作为公正程序之结果的正义,是通过公民之间的商谈、对话、交流之后达成的共识所决定的。只要有一个合理的商谈程序保证公民之间的自由、平等的对话,便一定能够产出正义的结论。而公民商谈程序公正性的实现需要基于“理想的言语环境”,即每一个话语主体都享有平等、自由和公正的话语权利,防止话语霸权的出现。这需要在规划决策过程中每个利益相关主体获得均等的参与权利,主要表现为机会的均等和权利的均等。机会均等是指公众有权参与规划编制(包括调整)和实施(行政许可)的每一个环节,权利均等是指在决策过程的每一个阶段都赋予利益相关者之间可以对抗和平衡的权利,形成以“权利制约权力”的格局。
透明问题中除了信息主动公开,将在必要的决策过程中,使公众目睹整个过程,由公众直接监督也是一种重要的方法。我国宪法规定,一切权力属于人民,决策者行使的决策权是公众委托其代理管理国家的一种职能,为了解决委托—代理中的信息不对称问题,需要通过监督来解决,第三方监督依然存在监督第三方的问题,因此有时采取委托人自己监督是一种很有效的解决方式。
除此之外,程序正义策略还包括规范决策时限,满足及时原则;规范意见回复,满足理性原则,等等。(www.xing528.com)
(3)公众参与组织机构设计策略
对于公众参与支持制度——组织机构而言,主要是权力过于集中,拟采取分权制衡的策略,将公众参与相关功能进行分解组合,形成“权力制约权力”的格局。
分权制衡理论是关于国家不同机关之间以及国家及其部门之间权力分配与制衡的理论,是资本主义国家“三权分立”制度的理论基础。分权制衡理论是分权学说和制衡学说的融合体。分权思想最早源自古希腊哲学家柏拉图及其学生亚里士多德的混合政体理论,亚里士多德提出了“政体三要素说”,即议事机能、行政机能和审判机能[12]。制衡思想最早可追溯到古罗马历史学家波利比阿的权力制衡思想。他首次提出了国家三机关之间相互制约的思想。他指出,当权力机关的某一部分企图取得优越地位,并暴露出过分揽权的倾向时,就应该受到抗拒和抵制,不能允许任何权力凌驾于其他权力之上[13]。当然,真正对资本主义制度起到奠基作用的当属资产阶级思想启蒙者英国哲学家洛克和法国思想家孟德斯鸠的分权制衡理论。不管是分权制衡理论启蒙者洛克,还是真正集大成者孟德斯鸠,都把权力分立和相互制约与制衡奉为遏制公权被滥用的典范。孟德斯鸠认为,“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手,自由便不复存在了”“如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了”“一切有权力的人都容易滥用权力”,因此“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[14]。孟德斯鸠的理想王国就是一个实行立宪、分权和法治的王国。
分权制衡理论被习惯地冠以阶级特性而为我国很多学者所排斥。实际上,分权制衡理论主张的权力应相互牵制和相互约束的原则与马克思主义辩证法关于事物互相依存和互相制约的基本原理是一致的[15]。因此,剔除掉其阶级色彩,分权制衡理论是具有其合理的思想内核的。分权制衡旨在正确处理国家权力与公民个人的权利时将规则性的制度安排引入到政府机构的正常运作之中,型构出政府各权力机关互相配合、互相牵制的平衡宪政体制运行模式,明晰各权力主体的职责与权限,对权力行使界限进行准确定位,以防止国家权力的过于集中而被滥用,以此保障公民的私域。其实质只是在各国家机关之间有效地进行权力分配,是权力得到有效规制的国家权力的实现形式,而与国家的政体和国家的性质无关。
分权制衡理论一经提出,便获得了极大的发展和广泛的应用。随着时代的变迁,该理论的内容也得到了极大的丰富。不同的国家结合自身的情况,纷纷将分权制衡应用于自身的体制架构中。当代中国也吸取了分权制衡理论的合理内核,并结合国情赋予其新的内容。党的十七大报告指出:建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。2009年,党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》重申了这个重要问题。目前,城市规划公众参与运行的权力结构完全归属于行政部门,这是影响公众意见对决策结果产生实质影响的重要原因,因此城市规划公众参与运行必须实现一定的分权制衡。当然城市规划公众参与制度的组织和运行的分权制衡必须在国家整体政治体系框架内进行。在上层体系中,维护行政执行权和全国人大监督权的权力结构体系,对下层体系中公众参与制度运行进行分权制衡,将公众参与运行中的职能分离为执行权(组织权)、决策权(处理公众意见)及监督权(审查权)三部分,其中执行权依旧归属于全国行政部门。决策权及监督权归属于全国人大。监督权对决策和执行进行有效的制约,决策权、审查权对执行权进行有效的制约,从而使公众参与形成实质意义上的分权制衡,保障公众可以在一个相对公平的环境中进行参与。
图3-3 适合中国环境特征的公众参与组织体系的分权制衡
(4)公众参与保障制度设计策略
对公众参与保障制度——司法救济、资金、知识及技术而言,按照补缺的原则进行相应的补充,按照适应国情原则进行相应的设计,如补充程序救济制度,建立以国家行政拨款为主的资金保障制度,开发和建设新型信息技术平台。
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