如何看待城市规划中的公共利益,是城市空间治理负责人首先必须回答的问题。有学者对此作过专门的讨论,其中较为有代表性的观点认为城市规划中的公共利益体现在:维护法律秩序,倡导社会公平,追求美好环境,促进全面发展,提供公共服务等[11]。本书作者十分认同以上的观点,进而将城市规划中的公共利益归纳为两个层面:一是城市规划追求的公共目的,包括维护法律秩序,倡导社会公平,追求美好环境,促进全面发展等;二是城市规划追求的公共服务,包括为公共健康、公共安全、公共交通、公共文化与教育等提供公共服务的公共物品的配置。
就城市规划本身而言,追求城市发展这一公共目的就是对公共利益的体现。作为一种面向城市未来发展的学科,同时作为政府宏观调控的手段之一,城市规划将国家、城市的发展政策目标转化为可供实施的方案,通过控制城市土地使用的数量和规划城市空间结构,协调隐藏在土地和空间背后的复杂利益关系,从而避免过度的市场逐利行为所产生的合成谬误甚至是市场失灵现象,以此达到引导城市健康发展的目的。当代中国,发展仍然是国家与民众的共同追求,发展是城市最大的公共目的。无论是经济的增长,还是社会生活水平的提高,都需要以城市空间为载体,最终落实在城市土地使用之上。城市规划正是通过对土地使用的安排,介入利益分配当中,促进城市整体发展。
另一方面,在市场经济条件下,城市规划还通过保证配置公共物品的实现,增进社会公共福利,进而实现公共利益。任何市场行为都会存在一定的外部性,经济人的理性选择虽然对社会资源分配的效率较高,但并不能促进整个社会福利最大化,很难甚至不可能达到经济学上“帕累托最优”。公共物品为所有土地使用者共同使用而具有非排他性,但不可能由纯粹的市场进行提供。因此,必须由政府出面,运用行政手段限制并引导各类经济行为,提供公共物品。城市规划在分析城市发展中存在的问题并预测必需的公共设施规模后,对公共设施建设的位置和数量提出建议,并通过行政手段保证实施,这是维护公共利益实实在在的表现。(www.xing528.com)
中国社会正处于转型阶段,城市发展将在两个层面展开,一是城市发展空间的外延扩张,二是城市空间的功能更新和环境再造,这些给城市规划工作提出新的要求。一方面,快速城市化和经济高速发展迫切要求城市建设用地规模与之相适应,为城市发展提供空间保证,这也是世界城市化潮流中不可逆转之势;另一方面,快速城市化所带来的城市内部的问题逐渐显现,人民对生活环境品质的要求迅速提高,旧城区的更新挖潜成为规划工作必须面临的重大课题。因此,当前城市规划所追求的公共利益还应当包括指导城市规模扩张和内部更新。
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