随着公共管理水平的提升需要扩大政府环境审计的内容,审计机关应借鉴先进地区和发达国家的审计经验,结合当地的审计能力和水平把审计内容拓展到环境责任审计和环境绩效审计上来。
1.探索环境责任审计
环境责任审计与环境管理学密切相关,是审计工作新的研究领域,目前关于环境责任审计的理论和实践研究国内外都处于探索阶段。很多地方政府对地方经济发展非常积极,但在如今时代各领导干部不应一味追求GDP等经济指标的排名,应更多关注生态环境问题,从生态建设出发,积极开展环境责任落实行动。
2014年我国出台和修订若干有关加强领导干部环境保护责任的文件,如《中华人民共和国环境保护法》指出实行环境保护目标责任制和考核评价制度。吸收责任审计,强调环境管理职责分工,揭示环境政策法规制定、环境项目资金使用和环境监管中出现的问题。
环境责任审计主要审查各级党委政府、国有企业和环境管理有关主要领导干部所开展的环境行为是否具有真实性、合法性和效益性,即领导干部对环保责任履行的情况。主要内容有四条:一、评价政府是否正确处理经济发展与环境保护的关系,严守生态红线;二、审查政府执行环境法规、环保政策、环境规划的情况;三、评价当地环境质量的变动情况,是否达到环境效益预期,是否完成阶段目标;四、环境管理系统的审核,环境机构设置是否合理、有效,能否对环境信息进行披露。
在总结审计实践的基础上,兰州市建立并实施了经济责任审计联席会议制度,按照工作要求构建了“五位一体”的领导干部经济责任审计管理新机制(图8.3)。其中成员有纪委、市组织人事部门、市财政局、建委等有关部门。该会议职责主要是制订经济责任审计计划、报告审计成果、解决经济责任过程中出现的问题等。
兰州市将环保、国土、水利等职能部门与审计部门纳入同一个部门,主要目的在于通过各部门参与,使各部门共同商定年度环境审计计划、目标和内容;协调解决各成员单位在审计过程中查出的问题;在审计过程中取得更多部门政策支持和技术扶持。同时为了加强职能部门与审计部门的进一步合作,可以利用联席会议制度修订,规定由环保、发改、水利、国土等部门制定相关环境审计法规,使审计部门及时掌握环保信息,了解环境保护趋势,把握审计依据,方便更好展开环境审计工作。此外,积极开展自然资源资产离任审计,审查受托行为人在其任职期间,环境保护的责任是否正确履行、环境保护是否做到位。由于自然资源与环境关系密切,且我国经济发展迅速,保护自然资源成为公共受托经济责任的范围。
2014年3月,山东省审计厅对自然资源资产离任审计试点海洋资源进行重点启动。此次主要将青岛一个县级市和烟台一个地级市的市政府主要领导干部作为审计对象,审计了2011年至2013年间他们海洋自然资源资产的经济责任履行情况。审计试点工作进行较为顺利,获得了大量一手资料,同时也发现了较多审计问题。具体成效主要包括:明确了海洋资源资产离任审计的主要内容和地方领导干部责任;发现了海洋资源管理法律制度不完善、领导责任不明确、审计数据难以采集、审计评估准确性较差等问题。兰州市审计机关可以结合当地自然资源状况借鉴上述试点相关经验,对兰州市有关领导干部进行自然资源资产离任审计,明确兰州市生态环境责任,促进领导干部在环境保护方面履行责任。同时,兰州市审计机关利用污染物总量削减指标,如污染物削减量、总量减排目标完成率等设置科学合理、容易取得的资源环境指标,在此基础上评价领导干部在环境保护方面的职责履行情况。将不能完成的项目进行淘汰,如相关污染严重项目,另外可以利用各项环境保护目标是否完成,是否适时制定相应的地方性环境保护政策,环境保护涉及的各方面工作能否得到有效的落实,釆取的各项措施和方法是否按照相关的规定和计划来展开的,存在重大环境事故的可能性大小以及存在环境事故之后能否找到有效并及时的方法加以制止,是否严格执行环境保护法律、政策,是否存在重大问题等定性指标,进一步审查领导干部的职责履行情况。
2.推进环境绩效审计
环境绩效审计是指审计机关对有关单位和部门的环境管理活动按照法定程序和要求,从经济性、效率性及效果性三个方面来进行审查评估的行为。从经济性角度,主要审查收益与投入比、资金使用是否符合预算,以及资金使用能否实现收益最大化等问题;从效率性角度,审查政府部门对被污染环境的治理是否具有效率;从效果性角度,审查是否能够解决环境方面重大问题,政府部门制定政策能否实现预期要求。(www.xing528.com)
经济性、效率性及效果性三个方面缺一不可,相互联系,相互影响。在实际中解决问题往往需要综合考虑这三方面,三者结合决定了环境评估最终结果。宏观层面环境绩效审计,一是了解环境政策实施效果,检验环境政策对于环境污染治理能否起到作用;二是评估环境项目实施能否起到初始作用,进而预防和控制环境污染;三是调查预算与投入是否有差距。微观层面,评价企业治理成本和治理取得的效益等在环境方面做出的努力。西方发达国家如美国、加拿大等善于有关环境的绩效审计。与此相比,中国政府环境审计侧重点在于环保资金管理使用的真实性和合法性,而实际效用难衡量,但这不符合环境审计发展趋势,因此我国应加大资金、人力、物力投入,积极开展政府环境的绩效审计。
一是开展政府环境政策绩效审计。目前环境法律法规、环境保护政策、社会发展和环境保护规划,以及各专项治理方案等都属于环境政策,我国对于环境政策研究和讨论较少,执行实际效果审计也较少。环境政策审计首先考虑的是政策实施的有效性,评价环境政策执行效果,即评价是否在政策实施过程中实现费用最小、效益最大,而不是对政策本身进行评价。
二是开展环保资金绩效审计。目前主要是以财政拨款形式完成我国环境保护。如兰州市2015年利用财政计划投入的12.27亿元扶持节能减排及绿化工程。环保资金利用率能够说明环境治理效果。目前审计机关主要侧重于审计资金是否到位、使用过程中是否存在贪污受贿行为、是否存在私自挪用资金等现象,但对环保资金产生的效益、资金使用是否能够改善环境关注较少,因此政府部门应加强对这些方面的审计。
表8.7 兰州市本级节能环保支出情况表 单位:亿元
注:数据来源于兰州统计局
从表8.7可得出,2012年至2015年兰州市政府4年内平均每年投入10.28亿元用于节能环保事业,由此看出,有效管理环保资金,积极发挥环境保护资金效率是兰州市提高环境保护水平的重要措施之一。同时政府审计部门应加强环保资金监督管理,进而提高兰州市环保资金的使用效益。
三是实施政府环境项目绩效审计。从规划设计到运行收益,环境项目是一个需要大量人力物力投入的复杂系统工程,它不但产生经济效益还能带来社会效益。根据兰州市环境保护“十二五”规划等文件方案,兰州市环境保护重点建设项目共五大类、79项,规划总投资158.2811亿元,其中大气污染防治重点项目19项、896 609万元;水污染防治重点项目35项、480 462万元;固废防治重点项目18项、103 939万元;农村环境综合整治重点项目7项、45 230万元;环境监管能力建设重点项目10项、56 571万元。逐步实施这些重大环境保护工程能够加快解决环境问题上的历史“欠账”,降低事故发生率,不断提高治污设施建设水平。
了解项目的整体情况是做好环境项目效益审计的基础。在一定审计能力情况下,应明确审计重点,缩小审计范围。主要包括四个方面:①项目立项,主要有审计项目前期申报批复过程中的科研、决策、可行性研究报告、环评报告等情况;②审计施工建设在招标、投标过程中合同签订与预算执行等中的真实性与合法性;③梭工决算,在众多审计过程中,决算审计最为重要,必须分析资金用途、对照前期申报的批复审查项目有无私自更改环保标准的情况;④对项目运营效益进行审计,审查项目效果与预期效果是否相符。
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