南亚和中东市制研究：全球比较成果

第五章　南亚和中东各国的市制

由于历史的缘故，南亚各国的地方政府体系，无论在古代传统君主专制时期，还是近代殖民地时代，以至现代都具有很大的相似性，包括演变过程。在现代印度、巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔和斯里兰卡，等级制的地方政府——2或3级——主要存在于农村地区。农村地方政府的重心在各国并不相同，在印度大部分邦和斯里兰卡，区是农村地方政府体系的重点。农村最低一级的政府，没有哪个南亚国家把它放在自然村，基层政府一般要包括多个自然村，在巴基斯坦和孟加拉国，他们就叫做联合村。

在城市，存在1至4种市镇地方政府类型，且并不存在互相隶属关系，只因人口多寡而分。他们听命于市级机关，可以说和县、区这些地方政府没有什么关系。表现在其地理范围上，一个市镇可以跨越县界，包括多个县的全部或一部，如印度的孟买、海得拉巴、德里、新德里等，加尔各答则是市、县合一。我把印度、巴基斯坦、孟加拉国等级最高的市镇地方政府——Municipal Corporation或City Corpration——都译为市政局。这样做是为了便于和其他英语国家进行比较，这种大型城镇地方政府，其组织架构普遍采用市长议会制。

南亚地方政府被赋予了很多职能，但囿于财力不济，很多并没有被有效履行。大体而言，农村地方政府的精力主要在发展，而城市地方政府则注意提供基本的社会福利。这些职能的行使，都通过委员会或专门委员会实现。另外，马尔代夫和不丹长期没有地方选举和地方自治可言。岛国马尔代夫1/3强的人口，即约10万，居住在首都马累市(Malé)，直到2008年，马国方有地方自治。

一、印度的行政区划和市制

印度共和国是世界第二人口大国，仅次于我国。全国设26个邦(Pradesh)^[1]和7个中央直辖区(Union Territory)。邦下设县，中央直辖区下设立区。

(一)地方政府概况

1956年印度地方重组法案生效后，印度根据语言和文化的因素，将旧27省重组为14邦和若干中央直辖区，此后新增各邦也大体按照这个因素。各邦以及德里和本地治里2个中央直辖区由选举产生自己的政府，其他5个中央直辖区的行政长官由中央任命。

需要注意的是，印度的中央直辖区和我国的直辖市具有完全不同的含义，其设立的原因也是千差万别。德里中央直辖区是因为首都的缘故而设立。昌迪加尔中央直辖区是因为旁遮普邦和哈里亚纳邦分家时均想将该地争取为本邦首府而相持不下，最后改为中央直辖区。安达曼和尼科巴群岛中央直辖区及拉克沙群岛中央直辖区，则是基于地理上的独立性。另外3处是跟前非英国殖民地有关。本地治里中央直辖区是前法国殖民地，达德拉和纳加尔哈维利中央直辖区、达曼和第乌中央直辖区都是前葡萄牙殖民地。在邦以下的地方政府，分为城镇和乡村两种不同的形态。

1.乡村地方政府

在乡村地区，大体而言邦下地方政府是“县(Zilla/District)——区(Tehsil)——村(Graam/Gau’n)”三级。大的邦下还分为专区(Division)，包括阿萨姆邦、比哈尔邦、卡纳塔克邦、中央邦、马哈拉施特拉邦、旁遮普邦、泰米尔纳德邦、北方邦和西孟加拉邦。个别邦的县下还分为若干分县(Pargana, Anuvibhag/Sub-district)，包括喜马偕尔邦、中央邦、马哈拉施特拉邦、特里普拉邦和北方邦。2001年人口普查时，有县(包括中央直辖区下属的区)566个。

印度的乡村地方政府，是基于南亚传统的“五老会”体系(Panchayati Raj)，音译为“潘查亚特”，意为乡村五人长老委员会，是印度传统的地方自治组织，由民选的委员组成。这是一个三级系统，包括县、区、村三级。其中县级政府称为县议政会(Zilla Parishad)。其主要职能包括提供本地乡村居民必需的设施和服务，进行本县发展项目的规划和实施；为农民提供改良的种子，提供新技术培训，承担小规模灌溉设施建设及草场维护；乡村学校建设和运营，成人识字和图书馆建设；创办乡村基础卫生中心和医院，小村落流动医院及预防接种；路桥建设；各种姓发展；鼓励民宿、小手工业、农产品加工、牛奶场等小企业创建，落实乡村就业计划。

县下乡村地区分为区(Tehsil或taluk,mandal)，设区委员会(Panchayat Samiti)。其主要职能包括实施农业发展计划，公共卫生和教育提供，县道路修缮，地方产业鼓励以及提供设备优良的产科病房。

图5.1　印度地方政府结构图

最低的一级是村(Graam/Gau’n，Village)，设村委员会(Gram Panchayat)。村委员会设立的最低人口要求是500人，因此有时当村的人口少于500人时，几个村可以联合设立村委员会。村委员会至少由7位民选委员组成，多的有31名委员。委员会的职能包括街灯维护、村道路营造和修缮，乡村市场、集市、节日和庆典管理；乡村居民出生、死亡和婚姻登记；乡村环境卫生和上下水道建设；乡村教育；实施村农业和畜牧业发展计划。2002年时，印度约有26.5万个村委员会，其中人口最多的是本地治里中央直辖区的Kurumbapet村，人口7,412(2001年普查)，是极个别被统计为城镇的村之一。

以马哈拉施特拉邦为例，共分为33个县，355个区，28813个村。

2.城镇地方政府

印度的城镇地方政府提供基本的基础设施和服务。1950年制定的印度宪法并没有给予城乡地方组织以更多的关注，其职能通过各种专业委员会和委员会来实现。中央政府对城市地方政府给予了一定的鼓励，不过其结构和作用的实际发挥是通过邦政府进行的。与农村地方组织不同，城市地方组织在很大程度上被排斥于中央和邦计划的权限之外。

印度的地方自治可以上溯到英国统治时期，1882年通过的关于印度政府的里普恩勋爵公务员职位法案使地方政府具有了自治性。奠定大城市自治政府的基础的是1888年的孟买法，进而成为一种典范。大多数的印度市政法在20世纪二三十年代就已产生，尽管当时的城市化进程相当缓慢。因此，西孟加拉邦、比哈尔邦以及旁遮普邦，在市议会方面仍然保留着旧有的法律。然而，喀拉拉、北方邦、阿萨姆、卡纳塔克、奥里萨及安得拉邦等，都是在独立后使其市政法律达到现代化。

有两种因素推动了这个进程。第一，在一些邦需要重新划分城市政府的边界，这需要各邦各区统一法律。第二，一些邦(如北方邦和马哈拉施特拉邦)认为他们的市政法形成于几十年前，因其不合时宜而需使之现代化。同时，独立后市政组织也经历了一段消极的发展时期，许多市政功能为邦政府所替代或者是邦政府设置了特殊的机构去直接执行。因此出现了一种日益增长的趋势，即国家将供水、电力、运输以及城市计划与发展划分为相互独立的管理机构运营，并限制城市政府合法权力的行使。

不过，城镇地方政府正式被国家认可却是要晚至1992年第74号宪法修正案的通过。在此以前，中央和各邦政府长期视地方自治政府为资源的竞争者，而不是补充者。

目前，城镇地方政府在组织形态上包括4种类型，即市政局、市议会、镇委员会和通报区委员会，另外还有一种较特殊的兵站委员会。印度对地方城市政府进行分类，以决定财政补贴款的分配。分类基于两个因素，一是市补偿金(Compensatory City Allowance)，简称CCA，二是房屋租赁金(House Rent Allowance)，简称HRA。基于前者分为A-1，A，B-1和B-2四级，后者分为A-1，A，B-1、B-2和C五级。

约2009年底时，两个分类的A-1级都是当时印度人口最多的孟买、德里、海得拉巴、加尔各答、金奈和班加罗尔六大市。两个分类的A级也是同样的11个市，包括全部7个人口在200万～400万之间的城市艾哈迈达巴德、浦那、坎普尔、苏拉特、斋浦尔、勒克瑙和那格浦尔。其他4座都是南印度城市，包括工业城市哥印拜陀、重要港口维沙卡帕特南、全国第二南部最大的交通枢纽维杰亚瓦达和农业大城瓦朗加尔，且除哥市外均位于安得拉邦。

表5.1　印度九大主要城市表

注：面积单位为平方公里，多个市在2001～2011年间行政区域有扩张。

(二)城镇形态地方政府的类型

目前具体而言，城镇地方政府包括4种类型，即市政局、市议会、镇委员会和通报区委员会，另外还有一种较特殊的兵站委员会。

1.市政局(Nagar Nigam，Municipal Corporation)

印度的市政局(Municipal Corporation，简称M.Corp.)如同很多英语系国家一样，设立于大型城镇，可简称为Corporation。1992年的第74号宪法修正案将市政局归类为大城市。

市政局在印度城市地方政府组织体系中居于最高位置，其权力范围及自治程度远高于市议会，直接受邦政府影响。内部可以编为若干区(Ward)，并可设区委员会(ward committee)作为行政机关。不过市政局的功能与其他城市地方自治组织是相同的。人口20万以上的城镇可升格为市政局，不过有喜马偕尔邦的西姆拉市等8个市政局的人口在2001年普查时并没有达到这个标准。

除了范围、人口与所得税以外，所有市政局拥有以下共同特征：市政局依据邦立法机关的法律设置，组织结构以议行分开为基础，设市长其任期为一年但可以连任，市长的职位实际是礼仪性的，邦政府支配并监督自治会的活动，有权解散并接管行政机构。

市政局由议会、市长、各类委员会和都市专员组成。议会作为立法机构，议员由成年选民选举产生，其任期三到五年不等。在一些都市中议会还有参议员，他们由议员选举产生，参议员享有议员的一切特权。各市政局的议员数量各不相同，这跟人口数有关。孟买市政局议员多达131名，但人口最少的市政局之一的西孟加拉的金德讷格尔市政局只有22名议员。金德讷格尔历史上是前法国殖民地而非英属印度的一部分。

市长是议会的领袖，由议员选举产生，但他必须是参议员并且任期只有一年。市长没有任何行政权，行政责任由都市专员承授。市长有权控制议会秘书处。不过这种行政控制并不施行于整个都市。有些城市的市长能够查阅自治会的所有记录、市长也能够就都市行政事务向都市专员询问有关情况。如果有一定数量议员的请求，市长有权举行议会的特别会议。

另外有各类委员会，其委员能够调查都市的各类事务。委员会实际上分为法定机构和非法定机构两种。在各类委员会中，常务委员会最有权力并且是一种筹划指导组织，掌握着人事、行政、监察以及金融权力，一定程度上能够独立地起到议会作用。常务委员会有6到16个成员，由一定比例的议员代表以及参议员在自己中间选举产生，并互选产生常务委员会主席。常务委员会相当于市政局的行政委员会，它具有行政指导的功能，在整体上对都市专员及都市行政机构进行监督。

都市专员是市政局行政官员的首脑，其各类政务活动对常务委员会负责。依据法律，专员由邦政府任命，固定任期3～6年。一般而言，专员是高级公务员，任内工资报酬在都市财政中列支。此外专员还有权宣布紧急状态。专员的任命依据于决策与执行功能分离的原则。专员的权力大体可分为两类，一类是法律规定的权力，另一类则是议会及常务委员会授予的权力。作为都市行政首脑，专员有权对议会及其各委员会的会议讲话，但他并没有投票权。专员对都市的所有公务员拥有监督和管理权，但有关公务员的任命、晋升、惩戒之权，他要与议会及常务委员会共同掌管。财政预算责任由专员承担，新的计划实际上只能由专员提出。但关于财政以及资金从一处到另一处转让的最终决策是由议会和常务委员会作出的，议会对专员的控制权是通过限制或规定专员掌握权力的方式来行使的。专员也需要执行议会的决定。

表5.2　印度的市政局一览表

(续表)

注：名字前带*的为各邦首府，括号中的数字为该市政局设立的年份。囿于种种因素凡设立时间不详的，在2001年人口普查以前设立的标注为(-2001)，以后设立的不标注。

2001年人口普查时，共有102个地方政府为市政局(M.Corp.)，此后不时有新的市政局设立，目前其数量不下160处。新的市政局的设立，大部分是由市议会直接升格，并且不少同时合并了邻近的若干个市镇和村庄。如2006年恰尔汉德邦的丹巴德(Dhanbad)市议会升格为市政局时，将邻近的Jharia、Sindri、Chhatandih和Katras等4个通报区全部并入。2009年获准成立的马哈拉施特拉邦的瓦赛韦拉尔市政局，则是由瓦赛、纳拉索帕拉、瑙加尔——马尼科布尔和韦拉尔4个市议会以及53个毗邻的村委员会合并而成。也就是说，目前很多新的市政局的设立，实际上伴随着市镇合并，这当然是跟印度快速城镇化，城区不断蔓延及至溢出边界同步的。

合并同样存在于原有的市政局中。相比2001年，2011年人口普查时班加罗尔和海德拉巴两个市政局的辖区人口都几乎翻了一倍。主要原因就是在2007年，这两个市政局分别进行了一次较大幅度的拓界。12个市议会和8个镇委员会并入了大海得拉巴市政局，7个市议会、1个镇委员会和111个村并入了大班加罗尔市政局。

2.市议会(Nagar-Palika，Municipality)

市议会这种形式存在于所有各邦，受各邦市政法的规范，这些法大都制定于20世纪20年代早期及30年代。在50年代，一些邦通过了新的法案以消除突出不适应的规定并适应邦边界重新划分的需要。城市地方政府的市议会形式一般是适应于中等城市的市政建设压力的需要，不过市政问题的复杂程度并不能成为改为都市的依据。

需要建立市议会的人口数量在各邦并不相同。在比哈尔邦和奥里萨邦，最少5,000人，而在古吉拉特则需要3万人。除了人口，有的邦规定新设市议会必须达到相关的收入标准。例如在北方邦，建一个市议会需要有2万人口，且年平均收入要达到4万卢比。

不但如此，市议会的名称各邦也有所不同，Municipality(简称M)和Municipal Council(简称M.Cl.)使用最为广泛，此外还有卡纳塔克邦的City Municipal Council(简称C.M.C.)、北方邦等的Municipal Board(简称M.B.)以及Municipal Committee(简称M.C.)。一些邦内同时使用两种称呼，主要是西北部的古吉拉特邦、哈里亚纳邦、喜马偕尔邦、旁遮普邦。

同一个称谓，在不同的邦也可能含义不同。如在古吉拉特邦，唯一的M.C.的人口超过50万，其余人口从2万至20万的城镇全部称为M。但在哈里亚纳邦，人口超过5万的可以设立M.Cl.，而5万以下的则设立M.C.。在喜马偕尔邦，虽然同时使用M.Cl.和M.C.，但从人口规模上来看，并没有显著区别。

市议会作为人民议会而在市政法的框架内制定地方法规。市议会议员由具有选举权的成年人选举产生，议员数量的最大和最小幅度范围由市政法所限定，各邦规定也有不同，但都为低种姓和妇女保留席位。议会的任期在3～5年之间。议员互选产生议长或主席，主持市议会会议。与礼仪性的市长职位形成鲜明对照的是，市议会的议长赋有行政权。他掌管着市政府的财政和全面的行政权，还拥有紧急处置权，在一些邦，他还有一种上诉权以反对执行官的行动。议长有权调查市政的所有记录并能就市行政管理的问题提出各种质询。

在一些邦，执行官由议会任命。在泰米尔纳德、卡纳塔克以及奥里萨，执行官则由邦政府任命；然而，如果议会3/4多数通过不信任案，他就要被免职。目前，市议会的执行官并不享有市政局中都市专员所拥有的各种法定权力，实际上附属于议长或主席。

实行于市政局的委员会制度同样适合于市议会。此外，法律规定在这些委员会中的任何一个人都应有足够的资格。

市议会辖区内也可以编为若干区(Ward)。2001年人口普查时，有市议会1755个。其中辖区人口最多的，是拉贾斯坦邦的比卡内尔市议会，人口达到52.9万，面积270平方公里。首都新德里的地方政府也是市议会，人口29.48万，面积43平方公里，施政范围包括德里中央直辖区的新德里区、中区、南西区和南区4个区的各一部分。

3.镇委员会(Nagar Panchayat，Town Committee)

这类地方政府大部分都是小镇，如喜马偕尔邦28个镇中大多人口不足5千，北方邦数量最多。由邦政府通过的一些法案支配着镇委员会，但在阿萨姆，这种委员会的功能则由1956年的市政法规定。有些邦则只有市政局和市议会两等，没有设立镇委员会，如喀拉拉邦。

地区税务兼行政长官对于镇委员会的功能有着多方面的控制权。这类委员会的成员一部分由选举产生，一部分则由委任产生。镇委员会的功能是有限的。一些邦具有一种明显趋势要在镇委员会所在地建立镇潘查亚特。

4.通报区委员会

通报区(Notified Area，简称N.A.)是印度一种规划未来继续开发的区域，主要存在于北印度各邦，如比哈尔邦、恰尔汉德邦和西孟加拉邦，在古吉拉特邦则称工业通报区(Industrial Notified Area，简称INA)。通报区的行政机关通常为通报区委员会(Notified Area Committee，简称N.A.C)等，如奥里萨邦、卡纳塔克邦、古吉拉特邦和切蒂斯格尔邦。

通报区委员会是一种特殊类型的委员会，这类委员会所在地没有达到足够的条件以组建市议会但在其他方面却比较重要。通报区委员会通常环绕着新兴镇而发展。邦政府通过政府公报而通报有关信息，因而得名于此。该委员会所履行的功能由市政法所审定，拥有市议会的所有权力，政府在其他法案中也可以授予其可行使的权力。不同之处是市议会是一个由选举产生的组织，而委员会则完全是一个委任产生的组织。通报区委员会的成员包括主席在内都是由邦政府任命。简单来说，通报区委员会就相当于我国的开发区管理委员会，行使地方政府的职能，但是上级政府的派出机关。

2001年人口普查是，此类地方政府中规模最大的是恰尔汉德邦的贾姆谢德布尔(Jamshedpur)，人口达到57万，若他是一个“市”的话，将列印度第60大。奥里萨邦的劳尔克拉工业区(Raurkela Industrialship)人口20万余，是规模第二大的“通报区”，这里有印度最大的铁矿区和钢铁生产基地。工业区虽然地处劳尔克拉市，但行政上并不属于劳尔克拉市议会，而是由劳尔克拉钢铁厂管理，或者说是一个印度式的大型单位社区。劳尔克拉市议会则管辖劳尔克拉老城区22万人(2010年底，该市议会获准升格为市政局)。

在邦首府所在地中，古吉拉特邦的首府甘地讷格尔(Gandhinagar)，其地方政府曾长期是开发区委员会(N.A.C)，直到2010年才正式升格为该邦第8个市政局。

5.兵站委员会(Cantonment Board，简称C.B.)

兵站委员会在南亚各国普遍存在，其源自历史上的临时军队宿营地，今天已经成为永久性的设施，但仍保留兵站的名称。如大海得拉巴的组成部分的塞康德拉巴德(Secunderābād)，就是一个永久兵站，拥有人口20多万。2001年印度人口普查时，共有被统计为城镇的兵站56处，以北方邦、乌塔拉坎德邦、喜马偕尔邦等印度北部各邦数量最多。

关于城市地方政府当选官员的社会和经济背景，有充分研究证明，如同乡村的潘查亚特体系一样，也是由地方精英占居优势，而穷人、妇女、低种姓者以及其他少数民族则只有很少代表，这些人大多数只受过中等或初等教育。显然，所有这些具有着相反的意味，即他们不仅是属于动员的资源而且也是承担项目的群体并处于执行的位置。

对于城市地方机构而言另一个重要的问题是，就应该像孟买市政专员那样任命执政官，或者是应有一个政治执行官例如经市长或是在议会中设市长。由于任命市政专员的制度一直具有巨大的压力和重负，以及在城市地方政府机构的执政官与当选官员两者之间现在还存在着严重差异，这就成为一个特别困难的问题。

(三)统计上的城镇和都市区

除前述之市政局、市议会、镇委员会、通报区委员会及兵站委员会外，符合下述条件的地方，也被统计为“城镇”，称为人口普查镇(Census Town，简称C.T.)，即

(1)人口在5000人以上；

(2)3/4以上的人口从事非农业；

(3)人口密度大于400人每平方公里的地区。

2001年印度人口普查时，这样的人口普查镇共有1349处，广泛存在于印度各地。有很多是大城市的卫星城或新市镇。其中规模最大的两处是恰尔汉德邦的波卡罗钢铁城(Bokāro Steel City，人口394,173，183平方公里)和北方邦的诺伊达(Noida，人口293,908，203平方公里)。后者得名于其全称“New Okhla Industrial Development Authority(新奥哈拉工业发展区)”的英文首字母缩写，与天津的“泰达”可谓殊途同归。诺伊达是首都德里的卫星城，人口成长迅速。另外7处人口超过10万的人口普查镇，均位于德里中央直辖区，但没有被编入德里市政局或新德里市议会的辖区范围。

包括各级城镇地方政府、兵站和人口普查镇在内，合计共有5161处地方于2001年人口普查时在统计上被列为城镇。其中有423处人口超过10万，也就是统计上说的城市(City)。

都市区(Urban Agglomeration)则包括城镇和与之毗邻的其它居民点，如铁路站点、大学、港区等。都市区须至少有一个拥有法定地位的城镇，且包括毗邻郊区在内的总人口不少于2万。为协调都市区内相关市、镇、村的协作发展，不少都市区会设立了“都市区发展委员会(Metropolitan Development Authority)”作为统筹机构。如加尔各答都市区于1970年设加尔各答都市区发展委员会(Kolkata Metropolitan Development Authority)。2001年人口普查时KMDA包括加尔各答、豪拉和金德讷格尔3个市政局，38个市议会，72个镇和527个村，面积1,026平方公里，人口13，216，546。根据该发展委员会的报告显示，此后都市区发展委员会涉及的范围不断增加，2005年该委员会称总人口已超过1500万，面积达到1854平方公里，是仅次于孟买的第二大都市区。顺便提到，加尔各答都市区存在多个地方机关，加尔各答市政局和加尔各答警察局等的行政辖区范围也并不完全相同，加尔各答市政局本身和加尔各答县合一。

二、南亚其他国家的市制

(一)巴基斯坦的市和都市县

巴基斯坦位于南亚次大陆西北部。面积796,095平方公里，人口132,352,279(1998年3月1日普查)。首都伊斯兰堡(Islāmābād)。

巴基斯坦的行政区划总体上分为“省——县(Zila或District)——区(Tehsil，信德省称Taluka)——联合村(Union)”4级。共分俾路支省、开伯尔——普赫图赫瓦省(2010年前称西北边境省)、旁遮普省和信德省4个省，以及联邦直辖部落地区和伊斯兰堡首都区。联邦直辖部落地区包括7个部落特区(Tribal Agency)，以及6个边区(Frontier Region)。各级行政区的数量常有增加，2005年巴基斯坦举行地方选举时，4个省下共设立有110县(包括8个都市县)。县下的区共332^[2]，都市县下辖的镇62。联合村共6125。联合村是最基层的地方政府，大约代表1.5～2.5万人口。

部落特区相当于县，下分区，边区因人口较少不设乡。另外巴基斯坦在其控制的克什米尔，划分为联邦管辖的北部地区和自由克什米尔。该两地的人民持巴基斯坦护照，享有对该地政府的选举权，不享有对巴中央政府的选举权。自由克什米尔为准国家。

图5.2　巴基斯坦行政区划体系示意图

在地方政府的产生上，巴基斯坦经历了多次反复。2000年，执政的穆沙拉夫总统宣布对地方政府进行改革。首先在当年进行联合村委员会委员民选。2001年地方政府法颁布后，原省和县之间的26个专区(Division)取消(后又于2008年恢复)，权力下放到县，并进行县议员民选。

是年巴基斯坦还将公民有投票权的年龄从21岁降到18岁，以提高年轻人参政的积极性，同时还保证女性委员占1/3以上席次。1983年时，联合村的女性委员只占10%。巴基斯坦虽然出过女性总理，但是基层女性委员的数量还是很稀少，尤其是在最基层的联合村委员会中，妇女当选的几率甚低。1/3的保障席次足够产生2名以上的妇女委员，这一点非常重要，因为如果只有1名妇女的话她也不会参加委员会的讨论。

1.城镇地方政府形态

1998年人口普查时巴基斯坦的城市化率为32.5%，7个城区人口超过百万的城市占全国人口的16.2%。当时“都市县”尚未引入，城镇形态地方政府与印度相似，包括5种类型。

(1)大都市市政局(Metropolitan Corporation)，仅有卡拉奇和拉合尔两个大都会的地方政府使用这一名称，是最高等级的城镇形态地方政府。2000年“都市县”的概念引入后，大都市市政局的概念为都市县所取代。

(2)市政局(Municipal Corporation)，1998年人口普查时有17处(此后有增加)，均为同名县的县城。除后来升格为都市县(City District)的白沙瓦、奎达、费萨拉巴德、拉瓦尔品第、木尔坦、古杰兰瓦拉和海德拉巴等7处外，还有旁遮普省的萨戈达(1981)、锡亚尔科特、巴哈瓦尔布尔、章、谢胡布尔、古杰拉特、卡苏尔、拉希姆亚尔汗、萨希瓦尔、奥卡拉、德拉加齐汗和信德省的苏库尔(1980)、拉尔卡纳等。1998年人口普查时，除德拉加齐汗人口只有18.8万外，其他人口均超过20万。

(3)市委员会(Municipal Committee)，设立的人口要件是满3万，时有153处。类似印度等国的市议会。

(4)镇委员会(Town Committee)，设立的人口要件是满1万，时有303处。

(5)兵站(Cantonment)，时有340处。

(6)伊斯兰堡首都区(Islamabad Capital Territory)。合计515个市(镇)。

地方政府可随人口增长进行升格。如第一大城市和经济中心卡拉奇，于1853年设立市委员会(Municipal Committee)，1933年升格为市政局(Municipal Corporation)，1976年再升格为大都市市政局(Metropolitan Corporation)。2001年又改制为都市县(City District)。

市(镇)地方政府在国家行政区划体系中的地位界于区(Tehsil/Taluka)和联合村(Union)之间。前面已说，非都市县下分为区(Tehsil/Taluka)，再分为村，但位于同一建成区的联合村则可能组成一个市(镇)。形成“县——区——联合村”和“县——区——市(镇)——联合村”并存的局面。

以旁遮普省萨戈达县(Sargodha District)为例。该县分为萨戈达区(Sargodha Tehsil)等5个区。萨戈达区包括62个联合村，其中22个联合村共同组成萨戈达市，地方政府为萨戈达市政局(Sargodha Municipal Corporation)。

2.巴基斯坦的都市县

2000年引入了“都市县(City District)”的概念并写入次年颁布的地方政府法。首都伊斯兰堡和卡拉奇、拉合尔、白沙瓦、奎达4个省会被第一批授予都市县称号，2005年后旁遮普省的费萨拉巴德、拉瓦尔品第、木尔坦、古杰兰瓦拉和信德省的海德拉巴5个大都市所在的县升格为都市县。这10个市正是巴基斯坦的前十大城市。

作为地方自治法人，都市县拥有比其它县更多的省级行政权限^[3]，这一点比较类似我国的计划单列市或副省级城市。都市县的官员、雇员和资产相当部分来自于省政府的分流。都市县的行政部门相当完整，包括县厅、农业、社区发展、教育、金融和规划、卫生健康、信息技术、扫盲、税收、道路和能源等基础设施、公共交通、企业和投资促进等各个领域均有相关的职能部门。因经济和社会发展情况的不同，各个都市县之间也有所差异。

在市政管理方面，都市县主要承担的业务有水资源开发、污水处理、防洪等自然灾害防御、固体垃圾处理、工业和医疗垃圾处理、环境控制、土地使用规划、城市设计、住房建设和古迹保护、区域市场和商业中心建设、公园景区森林等休闲设施建设、博物馆、美术馆、图书馆和社区文化中心的建设以及历史和文化资产保护等。

都市县下不再设区(Tehsil/Taluka)，而是设立若干个镇(Town)。镇(Town)实际相当于我国的市辖区，是地方自治单位。镇下也设联合村(Union)，设立联合村委员会。

以卡拉奇都市县为例(卡拉奇是巴基斯坦经济中心和第一大商港)，2001年撤销原卡拉奇专区和所辖5县，合并设立卡拉奇都市县。下分18个镇(Town)，设镇议会(Town Council)。每个镇包括7～13个联合村(Union)。1998年人口普查时，这18个镇(市辖区)的人口从29万到73万不等，中位数52万。

表5.3　巴基斯坦的都市县一览表(www.xing528.com)

注：人口为1998年3月1日普查值。

(二)孟加拉国的市和市政局

孟加拉国位于印度洋北岸。面积147,570平方公里，人口124,355,263(2001年1月23日)。首都达卡(Dhaka)。行政上分为7个专区(Bihag)，下设64个县(Zila/Jela)。再分为分县(Upazila/Upojela)，较接近印度或巴基斯坦的区(Tehsil/Taluka)，分县的前身是警察区(Thana)。根据1983年修正的地方政府条例，警察区(Thana)升格为分县。2001年人口普查时，共有分县508个，2007年时减少为481个。

图5.3　孟加拉国城乡行政区划序列示意图

1.一般市镇

孟加拉国的乡村地区，在分县下分为联合村(Union)，再分为村(Mauza)、分村(village)。2001年人口普查时，共有4466个联合村，59229个村，89320个分村。除大达卡地区外，联合村的人口均不足9万。从行政等级上来看，联合村(Union)和街区(Ward)平行，村(Mauza)和里(Mahallah)平行。

城镇地区，在分县下设立市议会(Paurashava/Municipality)，再分为街区(Ward)、里(Mahallah)。依1977年城镇法，设市议会(Paurashava/Municipality)的标准为总人口满1.5万，主要从事非农业，且人口密度不低于每平方英里2000人(约合每平方公里772.2人)。市议会作为地方自治团体，于分县和联合村没有直接关系。一些人口较多的市，其辖区可以跨越多个分县，如迈门辛、库米拉等市议会，当然还包括人口更多的达卡、吉大港、库尔纳、拉杰沙希等市政局。

虽然孟加拉国全国人口众多，人口密度很高，但因为该国总体城镇化水平不高，且市的建制严格限定在城镇地区，加上达卡和吉大港两个大都会吸纳了大量城镇人口，所以各市议会的人口并不多。2001年人口普查时，共有217个市议会和6个市政局(City Corpration)，2300个街区，7698个里。从普查结果来看，各市议会的辖区人口从5千到30万不等。很有意思的是196个市议会都分为9个街区。

根据财力大小，市议会分为3个等级。收入在600万孟加拉元以上的可以成为一等，200万以上的可以为二等，三等都在200万以下。

分县、市议会、联合村被赋予较多的民事、社会福利和地区发展的职责。就市议会而言，法律规定其必须履行的职责包括道路、桥梁和下水道修缮，垃圾收集和清理，街灯、道旁树等管理，城市用水，公共市场的兴建和管理，公共卫生和流行病防治，人口出生、死亡、婚姻登记，屠宰场、火葬场、墓地等修建维护，公共交通等。选择性履行的职责包括灾荒救济，公园花园、公厕、福利院、公共图书馆等公共设施的兴建维护，道路命名，全国性节庆，组织志愿服务，及为初级教育机构提供奖学金等。不过由于地方政府长期少征税或不征税，上级政府拨款又不足，不少职责(如公共图书馆和阅览室的建设与管理等)实际并未实施。

2.孟加拉国的市政局

1983年后，规模较大、且具有特殊政治经济地位的市议会(Paurashava/ Municipality)被批准升格为市政局(City Corpration)。显然从广泛的角度来看，他们跟印度和巴基斯坦的市政局(Municipal Corporation)具有某种历史的联系。目前已知的6个市就是原6个专区的驻地。孟加拉国独立初期沿用东巴基斯坦省时期的4个专区的行政区划格局。继达卡(Dhaka)和吉大港(Chittagong)以后，库尔纳(Khulna)和拉杰沙希(Rajshahi)两个专区的同名驻地也在1980年代相继升格为市政局。1993年和1998年，分别析库尔纳专区和吉大港专区设立巴里萨尔(Barisal)专区和锡尔赫特(Sylhet)专区后，两个专区的首府亦随之升格为市政局。2010年1月，拉杰沙希专区北部7个县划出单独新设朗布尔专区后，其首府朗布尔(Rangpur)的设市工作随即被提上日程^[4]，后成为第7个市政局。

表5.4　孟加拉国的市政局一览表

注：人口为2001年1月23日普查值。

就未来发展趋势而言，迈门辛(Mymensingh)和库米拉(Comilla)是朗布尔后最有可能升格为市政局的市议会，他们分别是达卡专区北部和吉大港专区西北部数县的中心。鉴于这两个专区的辖区范围过大，分设迈门辛专区和库米拉专区的讨论由来已久。增加到9个专区被认为对孟加拉国的区域发展和扩大民主化有益，当然也包括促进迈门辛(Mymensingh)和库米拉(Comilla)两个市议会在未来升格为市政局。

(三)尼泊尔的市

南亚北部内陆山国尼泊尔现分为14个专区(Anchal)，他们分别属于5个发展区。专区下设立75个县(Jilla)，县下包括若干市镇议会和村议会。在北部山区，一个村议会辖区的人口大约是1000人，在其它地方则约2000人。2008年5月政体改为联邦民主共和国，但关于未来如何划分联邦单位，尚在讨论中。

尼泊尔共有58个建制市镇，设自己的议会，其辖区人口必须在1万以上。根据规模大小，市议会可以分为9～33个行政分区。市议会虽然与村议会同级，构成上也相似，但掌握更多的财源同时履行更多的社会福利职责。其中最重要的职能是污水、污物和垃圾处理，供水和道路的维修、建设与照明。

加德满都市(Kathmandau)面积50.77平方公里，人口671，846(2001年普查)。此外再无一市人口超过20万。作为尼泊尔唯一的大都会，加德满都被称为加德满都广域市(Kathmandu Metropolitan City)，有一位任期5年的民选市长和一位副市长。市长、副市长、35个区的主席以及2位推荐议员共同组成加德满都市政局(Metropolis Board)^[5]。大加德满都都市区包括“加德满都三镇”在内的加德满都县全部，总人口1，081，845(2001年普查)，面积395平方公里。

(四)斯里兰卡的市

印度洋北部岛国斯里兰卡现划分为9个省(Palata)，再分为25个县(Distrikkaya)，但县现在仅是一个地理名词。各县下分为各种基础地方政府，其中包括市议会。1987年斯里兰卡新设了9个省的建制，并选举产生省议会进行管理，以实行权力下放。为安抚泰米尔人，斯有意将泰米尔人聚居的北方省和东方省合并，以利自治。

图5.4　斯里兰卡地方政府结构示意图

市议会的设立，可以追溯至1865年英治时代。当时通过的条例规定在城市地区设立市政议会。随后，科伦坡、康提、加勒自治市通过多数赞成票宣告成立。1931年以后，斯里兰卡的地方权力机关分为4种类型，即市议会(Municipal Council)、城区议会(Urban Council)、镇议会和村委员会(后改村议会)，可参照英国在同时期的自治市(Municipal Borough)、市区(Urban District)和乡区(Rural District)。

1980年，镇议会、村议会的法定地位消失，其职能多移交给县委员会。1987年“行政区条例”颁布后，原县的职能和资产又移交给更小的区政府(相当于我国的乡镇)，同时在村保留村行政所。目前共有320个行政区(Divisional Secretariat)，或者可以比照印度和巴基斯坦的区(Tehsil/ Taluka)或孟加拉国的分县(Upazila/Upojela)，但比他们要小。

城区议会与市议会被授予许多职能，如(1)公共道路的修建、分界线、保养、照明与清洁；(2)公共卫生与环境保护工作；(3)提供公共事业服务，如供水、供电、社会活动中心与图书馆、市场与消费、墓地、公共浴池、住宅供应。如有可能，还包括休息室、公共食堂、公共图书馆、免费医疗、各种卫生和娱乐文化场所等等。在较大的市，这些职责由各常务和专门委员会来履行。

目前斯里兰卡共设有18个市议会，以首都科伦坡市(Colombo)最大，面积37平方公里，人口64.71万(2001年7月17日普查)，次为首都近郊的德希瓦拉——芒特拉维尼亚市21万，最少的努沃勒埃利耶市仅2.5万。科伦坡县面积699平方公里，人口2，251，274，是个都市区。

虽然相比印度、巴基斯坦和孟加拉国3个人口大国，斯里兰卡大城市较少，因此并没有引入专为至少20万人口以上的大城市而设的市政局(Municipal Corporation/ City Corpration)的概念。不过在地方组织架构上，科伦坡等市议会也采用了市长议会制。

三、中东国家的市制

本书这里说的中东国家，是指土耳其以南，阿富汗以西，利比亚以东，埃塞俄比亚以北的广大区域。笔者对这些国家市制的研究有很大局限，仅择其要者一二，附于地理上邻近的南亚一章之后。

(一)伊朗和阿富汗的市

伊朗是西亚人口最多的国家之一。全国行政区划为“省(Ostān)——县(Shahrestān)——区(Bakhsh)——乡(Dehestān)”四级。

其中乡一级设市(Shahr)建制，县城可以当然的设市。这一点也可以从县(Shahrestān)的波斯文中看出端倪，该单词本身即由市(Shahr)和省(Ostān)两个单词合成，意即县是隶属于省的以一个市为中心的区域。市是伊朗的基层行政单位，但乡下面则还设有村。

图5.5　伊朗和阿富汗行政区划体系示意图(2005年)

1950年时伊朗整理为10省，此后不断增设。2004年最大的呼罗珊省三分后，省的数量增加到30个。截至2005年3月，伊朗共设324个县，865个区，2378乡和982个市。可见，除省对县的管辖幅度达到1:10.8稍适中外，县对区，区对乡的管辖幅度分别只有1:2.67和1:3.88。以伊朗的国家规模而言，显然层级偏多。

很多时候，一县之内大部分人口都集中在中心市，伊朗的城镇化程度目前不会低于2/3。根据2006年10月25日的人口普查结果显示，首都德黑兰的人口为779.75万，是世界人口最多的城市之一。此外主要的市还有马什哈德(242.7万)、伊斯法罕(160.2万)、大不里士(139.8万)、卡拉季(138.6万)、设拉子(122.7万)、阿瓦士(98.56万)和库姆(95.9万)等。

阿富汗方面，根据2005年6月内政部确认资料，阿富汗分为34个省(Velayat)，398个县(Shahrestan)。这里的县，较似伊朗的县、区两级合一的组织。每县下包括县城1市和数乡。各省省长由内政部长任命，各县县长由省长任命，唯有首都喀布尔市市长例外，其由总统任命。喀布尔市是喀布尔省15个县之一(即县级市)，2005年后市内由11个区调整为18个区。阿富汗因局势长期动荡，已超过30年没有进行人口普查，一般估计喀布尔市目前的人口在200万以上。

(二)土耳其的市和广域市

土耳其共和国包括西亚小亚细亚半岛以及小部分的巴尔干半岛。面积774,815平方公里，人口67,803,927(2000年10月22日普查)。省()是地方最高级行政区，省长由委任产生。土耳其共和国在成立初期将原来奥斯曼帝国时期遗留下来的20个省(Vilayet)重新改组为63个省()。1999年底时增加到81个省，此后至今维持不变，各省省会均与省同名。

图5.6　土耳其行政区划体系

土耳其的地方自治政府(Belediyesi)包括3种，即广域市、区和镇。设民选行政首长和地方议会。81省下分957个区(，2010年)，区的职能虽较有限，但其属性仍为地方自治政府。在区以下，分为镇和村两种，但只有镇设立地方自治政府，人口不到2000的居民点(村)的地方业务完全由区负责。城镇的街区和农村的村，都有一个委任的首长和一个参事会，街区的参事为4人，村参事依人口多寡可增至6人。如同我国的城镇居民委员会和村民委员会一样，土耳其的村实际权力也要比街区大得多，所以也被认为是政府主体。

以阿达纳省为例，该省分为15个区，共设37个地方自治政府。包括1个广域市(即阿达纳广域市)，15个区(其中5个位于阿达纳广域市内)和21个镇。阿达纳省还有469个村，如前所述，村并不属于地方自治政府。

“市”这个概念在土耳其并没有法定的定义。2000年人口普查时的规定是省会或人口超过2万的城镇为市，当时有181座市。但现在已经废止这一规定。

2004年7月10日通过的《广域市自治法》( Belediyesi Kanunu，第5216号法律)规定在部分大都市地区设立广域市( Belediyesi)，实行“市——区”两级体系，以更好的举办广域行政事务。广域市在都市规划、道路和公共建设、文教卫生、文物保护、公共交通、水资源利用、殡葬、社会福利服务、灾害预防等各方面拥有广泛的权力。广域市在人事和组织安排上，设立选举产生的市议会和市长，并组建一个市政委员会。自治法还在财政上保障了广域市的财税来源。广域市的区下直接分为若干街区，但不是地方自治单位。

在此之前，大都市地区由几个区各自行政，不利区域协调。设立广域市议会和市长后，原来的几个规模较小的区成为广域市的下级行政区，根据规定，广域市的范围至少应该包括3个此前的区()。实际上，有两个广域市的范围，是囊括了全省所有区域，即伊斯坦布尔和科贾埃利。

有些地方为了能达到广域市必须要有3个区的要件，所以就先进行拆分区，然后寻求设立广域市，如安塔利亚、迪亚巴克尔、埃尔祖鲁姆和埃斯基谢希尔。如果不分区那就是不能升格为广域市，如尚利乌尔法()区，面积3,791平方公里，人口65万，城区人口38.6万，所有数据都超过萨姆松、埃尔祖鲁姆和萨卡里亚3个广域市。话说回来，广域市的设立，本来就是为了跨区广域行政的需要，既然尚利乌尔法区已经拥有处理整个都市区需要的权责，自然没有必要设立广域市。

5216号法律对广域市的边界进行了规定。1)半径50公里内聚居的超过200万的人口；2)半径30公里内聚居的100至200万的人口；3)半径20公里内聚居的100万以下的人口，这样的区域可以被包括在广域市的范围中，总人口则应超过75万。不过从现在的16处广域市来看，根据土耳其官方2008年的资料，至少有4处广域市的人口不足75万(参见表5.5)。

表5.5　土耳其的广域市一览表

续表

注：广域市的区数和人口来自土耳其国家统计局(网络版)，基于2008年底各地户口登记数据，http://report.tuik.gov.tr/reports/rwservlet?adnksdb2=&report=buyukbelediye.RDF&p_kod=1&p_yil=2009&p_dil=2&desformat=html&ENVID=nufus2000db2Env。城区人口则为2000年普查值。各市均为同名省的省会。

(三)以色列

以色列总人口约718万(2007年)。行政区划依次划分为6个省(Mahoz)，15个区(Nafa)。建国时中央政府在特拉维夫(Tel Aviv)，1950年迁往耶路撒冷(Yerushalayim)。绝大多数同以有外交关系的国家仍把使馆设在特拉维夫。

以色列治理下的基础地方政府分为3种。人口在2万以上的城镇型地方政府可以升格为市(Iriya)，设市议会为地方行政当局。小型居民点设镇委员会(Moatza Mekomit)进行管理，人口通常在2000以上，现有约120处。乡村社区设乡委员会(Moatza Azorit)，分别管理3～54个村庄，人口通常在2000以下，2007年时共有53个乡。这个分类可以上溯至英国委任统治时期。

内坦亚在1948年12月3日设市，是以色列立国后第一个正式设立的市，当时有9000人。截至2008年，以色列共有76个市。耶路撒冷市(Yerushalayim)无论人口(73万)还是面积(125平方公里)都是各市中最大的。但大特拉维夫(Gush Dan)是第一大都市区，包括特拉维夫省和中央省的全部及南部省的一部分，目前人口约300万，行政上分属特拉维夫——雅法市(Tel Aviv-Yafo)等30余市。

(四)肥沃新月和半岛周围各阿拉伯国家的市

肥沃新月是人类文明的发源地，人类最早的农业和城镇可能都源于这里。今天肥沃新月连同邻近的阿拉伯半岛等地是阿拉伯人的主要聚居地。虽然现在各阿拉伯国家有的是共和国，有的是君主国，虽然他们都保留着一个代议性质的国民会议，不过总体而言这里充斥着低效的民主和高效的独裁。传统政治在这些国家占有重要作用，不但君主国，共和国也是一样，如也门的地方行政中传统力量仍发挥着举足轻重的作用。萨达姆时代的伊拉克(1979～2003)、穆巴拉克时代的埃及(1981～2011)、卡扎菲时代的利比亚(1969～2011)、萨利赫时代的也门(1978～2011)和阿萨德父子时代的叙利亚(1971～ )，虽说是共和国，实际独裁程度甚于周边一些君主国。

1.低效的地方自治

在多数阿拉伯国家，如伊拉克、叙利亚、黎巴嫩、约旦、也门等，省(Muhafazah)是最高的地方行政区，下分为若干个县或区(Qadaa、Mintaqah或Nahia)，最后为市、镇、村基层地方组织。在伊拉克和叙利亚等国，除首都以外，包括人口超过100万的阿勒颇市、摩苏尔市等都隶属于所在的县或区。在沙特阿拉伯和埃及等国，市则是和县平行的建制。

从地方自治和地方选举的角度来看，科威特是这些国家中的另类和阿拉伯世界民主化程度最高的国家之一，虽然他不是共和国。1961年刚独立的科威特就开始举办公民选举。卡塔尔在1995年，通过不流血宫廷政变继任的新埃米尔哈马德倡导渐进民主化过程，1999年首次举行地方市政选举。在其影响下1999年新登基的巴林埃米尔也恢复议会民主，并在2002年7月将全国行政区划重组为5个省，设立省议会，实行议员普选。2005年，沙特阿拉伯举行有史以来第一次也是唯一的一次地方选举。2006年阿联酋的半数国民议会议员开始由选举产生。

也门虽然在1990年统一后承诺权力下放，但直到2001年3月各省和县举行第一次地方委员会选举才真正开始。2002年是地方当局开始制定利用拨款作为经费的地方发展计划的第一年。他们利用所有的资源，为行政单位地方发展计划下的新投资项目供资。2002年之前开始实施的项目费用由中央政府支付。在关于允许从地方政府代表中选举省长的《地方政府法》修正案通过后，2008年5月18日，也门举行了萨那市长和地区省长的有史以来第一次选举。

穆巴拉克时代的埃及，地方政府行政长官均系委任产生，无地方自治可言。省长由总统任命，省下的县长由总理任命。省下的市，和县下的乡，为最基础的地方行政单位，首长由省长任命。不过埃及在2005年第一次开始实行多候选人全民直选总统，尤其是2011年老迈的穆巴拉克总统被拉下台后，今后是否会将选举向地方推开尚需时日观察。

也就是说，从上世纪90年代末开始，民主化的进程在这个传统保守的区域推进着，尽管其步伐可能会被觉得有点缓慢。或许从一个更宏大的时空来看，2011年波及多国的阿拉伯之春，也是这一过程的一部分。

某种程度上来说，以色列阴影下的巴勒斯坦民族权力机构，似乎地方自治还相对好点。巴勒斯坦包括约旦河西岸11个省(Muhafazah)和加沙地带5个省。省下设立基础地方政府，由民选产生地方议会，根据人口多寡，分为A、B、C、D四个等级。A等设立于各省省会和其它主要城镇，目前有14个，议员额定13人。B等要求人口满8千或在以色列控制下时长期作为镇存在，议员额定13人，今有41处。C等要求人口满4～8千，议员额定11人，今有47处，大部分是近年来核定。D等要求人口满1千，议员额定9人，今有220处。大体上，A等相当于市，B、C等可比镇，D等就是村。此外还有官方或非官方的难民营。

2.都会区地方政府

各国首都和重要城镇因人口众多，管理体制与一般城镇有所不同。

叙利亚首都大马士革(Madinah Dimashq)是直辖市，同时，它也是大马士革乡村省(Muhafazah Rif Dimashq)的省会和大马士革县(Mintaqah Markaz Rif Dimashq)的县城。大马士革市面积105平方公里，人口1，552，161(2004年普查)。阿勒颇市是叙人口最多的市镇，面积190平方公里，人口2，181，061，但未具有直辖市的资格。

黎巴嫩首都单设贝鲁特省(Muhafazah Bayrut)，面积19.8平方公里。它下面并不分县(Qadaa)，只有1个贝鲁特市。虽然是一省一市，但省和市并未合一。为平衡多元文化，传统上贝鲁特省的省长为马龙派天主教徒，市长为逊尼派穆斯林，副省长则为希腊正教会人士担任。在地理上，贝鲁特的建成区早已蔓延到邻近的黎巴嫩山省(Jabal Libnan)的Baabda、Matn等县。由于担心引发新的教派之间的利益纷争，黎巴嫩自1932年后再未进行人口普查，估计贝鲁特省现有人口约36万，大城区约100万。

约旦首都安曼是一个大都市区，设立大安曼广域市，其范围包括安曼省9个区中Qasabet、Marka、Quaismeh和Al-Jami’ah等4个区的全部和Wadi Essier区的一部分地区。总面积700平方公里，人口1，517，413(2004年普查)。每个区包括3～7个街区，合计27个。就行政级别来说，街区相当于其他地方的镇或村。

伊拉克首都巴格达与约旦的安曼类似，它包括巴格达省15个县中的9个县，该9县也成为巴格达市的9个区，再分为89条街区。目前巴格达市由一个37名成员组成的临时顾问委员会管理。各区和街区也都设有顾问委员会。巴格达无疑是阿拉伯世界仅次于大开罗的第2大都会区，不过因为20多年没有进行人口普查，加上局势动荡和难民，无法准确估计伊拉克目前的人口，对巴格达市目前人口的不同估计从500万至900万不等。

此外沙特阿拉伯王国分为13个埃米尔辖区，由国王任命王室成员为埃米尔并对国王负责，区内的具体事务则归内政部领导。类似我国西汉分封同姓诸侯国。埃米尔区下设118个省，每区3～20省不等，根据人口规模的大小，省分为一等省和二等省。省下设县(Markaz)，大的省下辖100余县，小的只有一个县。埃米尔区的行政中心不属于任何省，而是由一个委任市长(Amin)领导下的市政厅(Amanah)管理，非区行政中心的麦加区的吉达、塔伊夫和东部区的哈萨(即胡富夫)3个较大的市也设立市政厅，合计16处，市政厅的业务由沙特阿拉伯城乡事务部领导。2010年4月28日人口普查时，首都利雅得、红海港口吉达、第一圣城麦加、第二圣城麦地那和波斯湾港口达曼的人口分别达到518.8万、343万、153万、110万和90万，为沙特阿拉伯前五大城市。

科威特、巴林和卡塔尔的人口大部分居住在首都周围，实际上都相当于城市国家，只是在行政上划分成了几个很小的省(Muhafazah)或市(Baladiyah)。仅从地理上来看，科威特城的城区总人口超过200万，多哈超过100万，麦纳麦不低于70万，当然这都包括在这些国家工作的外国人。

阿联酋也有市政组织，但现在也不是地方自治机关。早在英国保护国时期的1927年，沙迦就已经成立市政厅。这里以迪拜为例来说明市政组织。1954年迪拜市政管理处成立，1961年埃米尔拉希德发布命令，成立迪拜市政厅。从1965年开始由迪拜王储哈姆丹亲王任市政厅主席至今。1974年起，市政厅的管辖范围扩大到整个迪拜埃米尔国，它由秘书长、副秘书长、五位秘书长助理和十二个局、四个室、两个处、一个中心组成，管理城建、交通、卫生、园林、绿化、市场等市政事务。1996年，市府预算为5.45亿美元。在因油暴富以后，城市建设的扩张已经使迪拜、沙迦和阿治曼连成一个人口约200万的庞大都市区。2007年5月，阿布扎比埃米尔国成立市政事务部成立，以整合境内的城市体系，领导、协调和监督阿布扎比、艾因和西区三个市政厅。市政事务部作为监管部门，提供市级服务和运作。

也门首都直辖市(即萨那)分为26个县(如同我国的区)，总人口1，747，834(2004年12月16日人口普查)，面积247平方公里。其它大的城市也由数县分治，这倒使各县之间的人口差异大为缩小。如重要港口亚丁分为8个县(即亚丁省8县)，塔伊兹、荷台达等也各分属若干县。

埃及各省中，开罗、亚历山大、塞得港和苏伊士4个是都市省，本身就是1个市。各省下至少设立有一个市(省会)，且多有一个同名的县，实行城乡分治。市在行政上分为若干区(Kism)，区下进一步分为若干社区(Sheyakha)，社区是基于有效的传递社会服务(如疫苗接种等)的最理想的规模来设计。首都开罗是阿拉伯和非洲国家人口最多的城市。大开罗，包括开罗省、吉萨省和盖勒尤卜省，总面积5,360平方公里，人口约1800万，是非洲最大的都会区，包括开罗、吉萨和舒卜拉海迈3座人口超过100万的市。开罗省曾在2008年至2011年间短暂的分设赫勒万省，它也是都市省。

(五)苏丹、南苏丹、埃塞俄比亚、厄立特里亚和索马里的市

南苏丹未独立前，苏丹共和国分为26个州(Wilayaat/ State)。2005年苏丹实现南北和解，其中南方10州共组南苏丹自治政府，设有南苏丹政府和议会，2011年初举行的南部全民公投决定南苏丹独立建国。

苏丹(含南苏丹)的县级行政区划在2005年以后进行重组，原133个区(District)被废除，随之设立县(County)，新县对原来的区有一定继承。

首都喀土穆(Al-khartoum)是苏丹最大的城市，并单独设置为一个州，其城市布局如武汉三镇。2008年人口普查时，喀土穆州总人口527万，分为7个县(可对比武汉市的区)，各县人口从51.3万～98.8万不等。其中喀土穆(Khartoum)、杰贝尔奥利亚(Jabel Awliya)两县位于南岸，喀土穆巴赫里(Bahri)、东尼罗(Shrg al Neel)位于北岸，恩图曼(Omdurman)、乌姆巴达(Oumbada)、卡拉里(Karari)位于西岸。每县下分为3～8个不等的行政区(可对比我国的街道办事处)，共36个，人口最少的2万，最多的40万。其中22个行政区全部为城区，2个城区为主兼有郊区，1个郊区为主辅有城区，11个全部为郊区。合计喀土穆城区人口4，272，728人(占全国总人口的13.47%)。

其他较大的城市有尼亚拉(Niyala，城区人口48.67万)、苏丹港(Port Sudan，39.5万)、欧拜伊德(Al-obayid，34.5万)和卡萨拉(Kassala，29.85万)等，他们单独成为一县(如卡萨拉)或和邻近村镇合设一县。

南苏丹最大城市和首都是朱巴(Juba)，城区人口估计约37万。

埃塞俄比亚联邦民主共和国是本地区唯一的内陆国家。1994年12月8日，制宪会议通过的埃塞第四部宪法，规定埃塞为联邦制国家。各民族平等自治，享有民族自决和分离权，任何一个族的立法机构以2/3多数通过分离要求后，联邦政府应在三年内组织该族全民公决，多数赞成即可脱离联邦，这部宪法使埃塞动荡的局势趋于稳定。现全国根据民族划分为9个州(Kilil/Region)，以及2个特别市(āstedader)，各州可以本族语言为州工作语言。州下分为68个区(Zone)，区下设县(Woreda)。个别县直接隶属于州，为特别县，如南方州的孔索特别县。2002年开始，县的权力得到扩张。2008年增至529县。县下设乡(Kebele)，是基础地方政府。

埃塞俄比亚今天还是一个农业国家，根据埃塞俄比亚中央统计处的统计，2007年人口普查时共有927个地方建制为镇(市)，合计市镇人口仅占全国总人口的16.45%，余为乡村人口。927个镇的人口中位数仅4481人，最少的只有65人。

其中人口超过10万的城市仅8个。以首都亚的斯亚贝巴(Adis Abeba)2，739，551人为最多，亚都面积530平方公里，为州级的特别市，分为6区(Zone)28县(Woreda)。第二大城市德雷达瓦(Dire Dawa)的人口仅23万，它在1998年升格为特别市。

厄立特里亚1993年独立后，将全国分为6个区(Zoba)，有一个民选的区议会和一个委任区长。区下再分为县。厄经济落后，除了首都阿斯马拉(āsmera)大概约50万人外，全国再没有一个人口超过10万的城镇了。

至于索马里，拥有百万人口的首都摩加迪沙单独成为一州。不过内战爆发30年来长期处于无政府状态，军阀割据赛过地方自治。

【注释】

[1]不包括印度单方面设立的“阿鲁那恰尔邦”和“查谟和克什米尔邦”。

[2]其中信德省的特达县(Thatta)有2个村不属于任何区(Taluka)，该2村的村委员会(Union Council)也就行使区议会(Taluka Council)的功能，所以有时也把他们统计为一个“区”，这样合计就是334个区。

[3]City District: Overview of City District Government, National Reconstruction Bureau, Government of Pakistan , http://www.nrb.gov.pk/city_district/overview.htm

[4]Rangpur to become city corporation, the Daily Star, 2011.1.9, http://www.thedailystar.net/newDesign/news-details.php?nid=169338

[5]参见Administrative Structure of KMC, Kathmandu metropolitan city(网站), http://www.kathmandu.gov.np/index.php?cid=8&pr_id=8