提高城镇化水平：天水经济社会跨越式发展对策

第三章　进一步提高城镇化水平

城镇化是经济社会发展的必然趋势，是伴随着工业化进程而出现的一种经济现象。城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会，向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是城市的先进生产力、现代文明不断向农村传播与扩散，最终达到城乡协调发展的过程。这一过程也就是城乡差别消失、城乡文明共享的过程，是一个地区经济社会发展水平的重要标志。推进城镇化进程，走中国特色的城镇化道路，是“十二五”时期国家经济社会发展的重要战略，也是天水市统筹城乡发展的必然选择。

一、推进城镇化进程，提高城镇化水平是天水经济社会发展的必然选择

加快推进城镇化进程，提高城镇化水平,是贯彻落实中央和省委、省政府的重大战略部署，实施关中—天水经济区规划的必然要求，是保持经济平稳较快发展的重要引擎，是打破城乡二元结构、促进城乡一体化发展的必由之路，对于促进天水经济社会的跨越式发展具有非常重要的意义。

1.推进城镇化进程，可以更好地发挥城镇的聚集和辐射效应，进一步促进工业化和农业产业化的发展

城镇化进程与工业化、现代化进程密切相关。工业化带动了城镇化的发展，而城镇规模的扩大和基础设施建设的加强，可以促进生产要素向城镇的聚集和集中，进一步促进工业化的发展。天水市是全国老工业基地之一，工业企业较多，但企业规模小，创新能力弱，缺乏大型骨干企业的强有力支撑。2010年，天水市工业生产总值占全市工农业生产总值的比重为37.7%，与甘肃省工业生产总值所占比重48.2%相比，低10.5个百分点。天水工业的发展水平不高，仍处于工业化初期向中期的过渡阶段。

与天水的工业化水平相比，天水的城镇化水平更低。2010年，我国的城镇化水平为47.5%，甘肃省的城镇化水平为35.1%，而同期天水的城镇化水平仅为33%，低于全国和全省的平均水平。天水的城镇化水平不仅低于全省的平均水平，也低于自身工业的发展水平。因此，推进城镇化进程，可以促进生产要素向城镇的聚集，尤其是可以使大量的农产品加工企业聚集到城镇，推进产业结构的调整和资源的优化配置，对周边农村产生巨大的辐射和带动作用，拓展农业产前、产后发展的空间，延长农业产业的链条，孕育和培养大批的龙头企业和农副产品交易市场，促进农业产业化的发展，有利于扩展农村市场，促进农村工业化和农业产业化的发展。

2.推进城镇化进程，可以为大量的农业剩余劳动力提供就业机会，促进农民收入的增长

天水是个农业大市，农业在国民生产总值中所占比重较高，2010年，甘肃省农业在国民生产总值中所占比重为14.5%，而天水高达20%，高出全省平均水平5.5个百分点。农业所占比重大，但农民收入水平并不高。2010年甘肃省农民人均纯收入3424元，天水农民人均纯收入为2825元，低于全省平均水平近600元。农村人口占全市总人口的67%，解决他们的生产和生活问题，事关全市经济社会的发展和稳定。

据一项调查显示，2009年，农民工资性收入中，外出从业人员工资性收入的比重高达67.87%。据有关部门的调查，2010年，天水市外出务工人员为72.78万人，占全市总人口的20.21%。而其中绝大多数为农村人口。大量农民工外出，引发了一系列的社会问题。因此，推进城镇化进程，加快小城镇建设，可以吸引农村大量农业剩余劳动力就近就业，不仅有利于提高农民收入，促进农村经济的繁荣，也有利于维护农村的社会稳定和可持续发展。

3.推进城镇化进程，可以优化城乡结构，有助于城乡经济社会一体化发展新格局的形成

城镇化建设的快速发展，使城镇的聚集功能和辐射作用不断增强，有利于农业产业规模化经营组织的培育。城镇的资源优势和区位优势，为组建各种农产品生产加工基地提供了必要条件。通过利用城镇现有的科技水平和手段，可以生产加工出高质量、有特色、低成本的精细农产品来，实现一条龙生产经营规模，真正把农户与企业、生产与流通、种植业和养殖业以及农产品加工业有机结合起来，使城乡经济结构得到优化。

城镇是城乡经济的结合部和交汇点，城镇既有农村的某些特征，又能发挥城市的一定功能，是统筹城乡经济社会发展的重要环节。加快天水城镇化发展进程，无异于在城乡之间增加了一座桥梁，有利于两者之间经济技术的交流与协作，有助于城乡互补机制的确立和城乡统筹体制的形成，有助于经济结构的优化和产业布局的调整，有助于城市文明向农村的辐射和渗透。城镇化的不断发展，将使城乡交流日益频繁，促使城乡经济和社会逐渐融合，最终形成城乡一体化发展新格局。

二、天水城镇化发展现状及存在的问题和困难

近年来，随着西部大开发战略和《关中—天水经济区发展规划》的实施，天水的城镇化步伐明显加快，城镇体系不断完善，城镇经济的支撑作用正在逐步显现，尤其是一大批城市基础设施建设项目的实施，城市品位进一步提升，中心城市的辐射带动能力在不断提高。

一是城镇化水平稳步提高。改革开放以来，天水城镇化发展稳步推进。城镇化水平由2000年的18.5%提高到2010年的33%，年均增长近1.5个百分点，进入城镇化的快速发展时期。截至到2010年，中心城区建成区面积48平方公里，建成区绿化覆盖率为35.2%，人均城市道路面积8.72平方米，用水普及率达到76.09%，生活垃圾处理率达到100%，燃气普及率实现57.36%，城市人均居住面积为25.1平方米，农村人均居住面积17.52平方米。城市规模逐步扩大，城市的承载能力和保障水平明显提高。

二是城镇的综合服务功能进一步增强。在城镇化建设中，注重基础设施和公用配套服务设施建设，提升城市的综合服务能力。在中心城区，围绕城市开发建设，进行道路的拓建改造和地下管线改建工程，建设城市集中供热、垃圾处理和污水处理工程。县城建设快速发展，各县区以开发带动城市改造，以经营促进基础设施建设，重点实施了道路拓建改造、广场、给排水、供热、垃圾处理、河道整治等基础设施项目，县城规模快速扩展。一些重点小城镇，也都进行了巷道硬化、排水和亮化工程，使城镇的综合服务功能大大增强。

三是城乡人居环境得到明显改善。在城镇化建设中，坚持以人为本，注重环境的改善和城镇居民生活质量的提高。在中心城区，藉河城区段生态环境治理工程的建成，道路、滨河、小区、庭院绿化工作的开展，城市绿地逐年增加，城市人居环境质量得到明显改善。市内各县城和小城镇在建设中，注重环境改善和生活服务设施建设，小城镇建设全面展开，建成了一批道路、桥梁、排水、照明工程，增强了服务功能。村庄整治工作初见成效，使城乡人居环境得到明显改善。

四是城乡规划体系不断完善。在编制完成《天水市城市总体规划（2005—2020年）》、《天水市城市绿地系统及绿线划定规划》和《天水市历史文化名城保护规划》的基础上，完成了西十里至暖和湾组团、社棠工业集中区等十三个片区控制性详细规划、修建性规划以及防汛堤防、教育布局调整等七个专项规划，城区控制性详细规划覆盖率达95%。完成了五县县城规划修编和46个建制镇、35个乡总体规划及163个行政村规划编制。全市城乡规划管理网络体系基本建立，对城镇化建设发挥了较好的指导作用

近年来，随着经济社会的快速发展，城乡基础设施建设得到加强，天水城乡面貌发生了巨大变化。但随着新一轮西部开发战略和《关中—天水经济区发展规划》的实施，随着经济发展方式的转变和产业结构的调整，天水城镇化的发展与经济社会的发展还不相适应，还存在下列一些困难和问题。

1.城镇化滞后于工业化发展，阻碍了产业结构的调整和经济社会的快速发展

城镇化与工业化是一个相辅相成的历史过程，工业化推动城镇化，而城镇化也同时促进工业化发展，城镇化是工业化的依托和重要保障。城镇化水平提高了，可以聚集生产要素，为工业发展创造良好的环境和条件。天水的城镇化发展水平较低，不仅低于全国和全省的平均水平，且滞后于自身工业的发展水平。2010年天水城镇化率为33%，而同期的工业化率为37.7%。城镇化水平的滞后，制约了工业经济聚集优势的发挥和规模效益的提高，也阻碍了农村劳动力的转移和农业产业化的进程，导致了产业结构升级缓慢，制约着经济增长质量和效益的提高，从总体上影响到整个经济社会的快速发展。

2.水资源和土地资源的承载力较低，制约了城镇化建设的发展

城镇化的快速发展，将使大量人口聚集于城镇，对水资源和土地资源的需求量迅速增长。天水市大部分地区年降水量只有450—600毫米，全市水资源总量29.95亿立方米，人均水资源861立方米，人均水资源量相当于甘肃全省平均水平的58%、全国平均水平的38%，大大低于国际上普遍认可的人均1700立方米水资源警戒线，是全省缺水较为严重的城市之一。同时，由于自然地理环境的限制，城镇建设用地紧缺。尤其是中心城区，受两山夹一河地理条件的影响，可供城市开发利用的土地仅为53.3平方公里，城市人口密度高达10000人／平方公里。县城及小城镇的土地资源也很有限，建设用地的紧缺，导致中心城区房价偏高，加大了生产生活成本，制约了城镇化的进一步发展。

3.基础设施建设滞后，城镇的综合服务功能不强，不能有效发挥对周边地区的辐射和带动作用

天水属于经济欠发达地区，2009年，人均GDP为7584元，还不到全国人均GDP的三分之一（全国人均GDP为24610元），在全省经济发展中也处于中下水平。由于经济发展水平不高，建设资金严重不足，城市基础设施建设欠账较多，城市道路交通、供水供电、集中供热、园林绿化、污水处理等还不能完全满足城市发展的实际需要，城镇的综合服务功能不强。2010年，全市集中供热率市区为55%，县区只有45%；垃圾无害化处理率市区为60%，县区只有20%；污水集中处理率市区为70%，县区只有40%。由于城镇不能为生产要素的聚集提供必要的条件，也就难以发挥经济中心的地位作用，不能有效发挥对周边地区的辐射和带动作用。(www.xing528.com)

4.城镇职能体系不够完善，难以发挥城镇体系在经济社会发展中的集群效应

从全市总体情况来看，中心城区已初具规模，县城和小城镇建设也取得了明显进展，初步形成了中心城区、县城、小城镇和乡村四级城镇体系。但在城镇化建设中，由于缺乏区域总体规划的协调、指导，城市以及城镇的功能分工和区域布局不尽科学合理，市区与周边县城的经济联系不够密切，没有建立产业发展上的分工协作关系。县城和各城镇之间，也没有从区域经济统筹协调发展的高度，进行产业布局和结构调整，以形成职能分工互补的优势。城市与城镇以及各城镇之间联动效应较弱，也影响了区域内产业的集群发展。县城规模普遍偏小，小城镇建设质量和水平不高，城镇化发展缺乏特色。

5.城镇建设资金供需矛盾突出，影响到城镇化建设的质量和水平

城镇化建设需要大量的资金投入，尤其是一些基础设施建设项目，虽然有较好的社会效益，但短期内难以取得良好的经济效益，需要政府的资金投入。对于经济发展水平不高的天水市而言，地方政府财力有限。中心城区运用市场机制配置城市资源，通过多渠道融资筹集部分建设资金，可以弥补政府投入的不足。而对于量大面宽的小城镇建设而言，基本上大都以政府投资为主。由于地方政府财力有限，多数县级政府财政仅够维持正常运转，难以挤出资金支持小城镇建设，导致城镇化建设质量不高，城镇的投资环境未能得到较大的改善，不能发挥小城镇应有的职能作用。

三、进一步提高天水城镇化水平的对策

根据世界城镇化的一般规律，一个国家或地区城镇化水平在10%～30%为初级阶段，在30%～70%之间属于快速发展阶段，70%以上属于高级阶段。按此标准，天水已进入城镇化快速发展阶段。国务院《关中—天水经济区发展规划》将天水确定为区域内的次核心城市，要求构建由次核心城市、三级城市、县城、重点镇和一般镇五级组成的城镇体系。天水已被列为甘肃省城镇化试点城市，城镇污水处理、垃圾处置等公用设施已成为建设的重点，这一切，为天水加快城镇发展带来了难得机遇。

天水应结合省委、省政府的区域发展战略，发挥自身的产业优势，以中心城市为龙头，以县城和建制镇为纽带，加快产业基地、工业、农业园区建设，促进各类生产要素的集聚，促进城乡协调发展，走出一条以城带乡、以工业化推动城镇化的特色城镇化发展之路。

1.因地制宜，合理布局，科学编制城镇发展规划，加快城镇体系建设

规划是建设的前提，要根据区域经济发展的要求，充分考虑产业布局、环境保护、资源开发等因素，编制市域城镇体系建设规划。从提高城镇体系的整体效益出发，根据各城镇的人口规模、职能分工、空间布局和建设标准，提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围，合理制定建设规划。各个城镇要结合本地的历史文化背景、自然条件、产业优势、经济结构、人口分布、区位特色和经济社会发展水平等要素，合理定位，编制城镇建设规划，打造各自的城镇特色。

城镇化建设要科学规划，合理布局，突出重点，有序推进。要坚持中心城市、县城、小城镇同步建设，同步发展，以实现以城带乡、以乡促城，促进城乡协调发展。要加快城镇技术进步和产业结构升级，确立支柱产业和专业化在城镇经济发展中的主导地位。同时，还要注重城镇间的商品贸易和经济技术合作，使城镇经济形成分工协作的产业体系，增强城镇经济的活力，形成城镇之间职能的互补，发挥城镇体系的整体效益，推进和完善城镇体系建设。

2.培育壮大支柱产业，加快城镇经济发展，以经济发展助推城镇化建设

培育壮大支柱产业是拉动城镇经济增长、提高城镇化水平的有效途径。天水是国家老工业基地之一。以装备制造业为主体的机械制造、电工电器、电子信息、轻纺加工、建筑建材、食品医药等工业企业具有一定实力，形成了鲜明的区域工业体系特色。我们要发挥天水装备制造业的优势，整合和合理配置区域内现有工业资源，努力培育一批集中度大、关联度强、集约化水平高的产业集群，加快工业经济发展。

同时，要结合本地实际，调整产业结构，加快农产品加工业发展，逐步培育一批规模较大，起点较高，带动能力较强的加工型企业、资源型企业和引资型企业，推进城郊型经济发展。要制定鼓励二、三产业发展的优惠政策，促进二、三产业向城镇集中。在城镇化建设中，大力提倡“一村一品、一镇一品、一县一品”，实行连片建设和结构调整，实现农产品的规模效益，以利农民增收。利用本地资源发展各类农业产业化经营的龙头企业，推进农业产业化经营，通过产业的发展推进城镇发展进程。

3.加强城镇公用基础设施建设，提升综合服务功能，提高城镇化水平

根据“十二五”发展规划，到2015年，天水市城镇化率将达到40%以上，市区人口将达到65万，建成区面积达到60平方公里。届时，各县县城的规模也将扩大，小城镇建设进程加快，将对城镇的道路、供热、供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用基础设施建设提出新的要求。只有根据经济发展规律和人口自然增长规律，按照城市区域和人口规模、人口密度，合理规划和布局城镇基础设施建设，才能适应城镇化发展的需要。

在城市和城镇建设中，要根据城镇人口的空间和结构布局，合理规划供水、电力、燃气供应、污水与垃圾处理设施建设，既要考虑旧城区的更新与改造，改善城区的生产、生活条件，也要与新开发地区相互衔接。既要使城镇基础设施建设适度超前，不低于经济增长的速度，又要根据建筑密度、容积率、日照等人居环境的要求，合理布局基础设施构成及能力，要使市政基础设施向周边及市区外延伸，以提升城市的综合服务功能。

4.引入市场机制，建立多渠道投融资机制，为城镇化建设提供必要的资金保障

建设资金的缺乏，是制约城镇发展的瓶颈。只有引入市场机制，把市场经济经营理念运用到城镇建设中去，广辟融资渠道，建立多渠道融资体系，解决城镇建设的资金约束，才能加快城镇建设步伐。要充分发挥市场机制的作用，逐步建立以政府投入为引导，主要靠社会资金和民间投资建设城镇基础设施的机制。

要调整城镇土地利用结构，改造盘活城镇存量土地，提高土地利用率，将城镇土地收益部分用于城镇建设。要积极引进外资和广泛吸纳民间资本，采取“谁投资，谁收益”的原则吸引外资和民间资金，参与城镇基础设施的投资建设和经营管理。同时，也要争取项目资金，依据国家投资政策和产业发展要求，积极争取城镇垃圾处理、污水处理、节能减排、保障性住房建设等方面的项目资金。要积极主动争取金融部门对城镇建设的支持，加快城镇化建设步伐。

5.加快小城镇建设，进一步发挥小城镇在农村城镇化进程中的功能作用

小城镇处于农村之首、城市之尾，是连接城乡、接收和传递城市辐射的重要枢纽，起着传播城市文明，诱导农村生产、生活方式改变的双重作用。积极推进小城镇建设，充分发挥其带动功能，对促进城乡协调发展具有重要意义。

目前，大多数小城镇的发展仍处在低水平状态，基础设施建设投入不足，达不到适度规模，难以形成较为完善的城镇供水、供电等基础设施和商业、交通、通信、科技、教育、居住、医疗等社会化服务体系，整体功能不强，经济聚集力弱，辐射面相对较小。因此，要重点提升小城镇的基本功能。在小城镇建设上，要按照经济产业布局优先的原则，选择一批基础好、特色突出、经济辐射带动作用明显或市场开发潜力较大的建制镇，加大资金投入和政策倾斜，重点提高其经济能力。通过经济产业扶持、二三产业基础设施配套、城镇基本设施建设和功能完善，重点发展不同类型的经济产业，提升小城镇经济能力。

在小城镇建设中，要始终把基础设施建设放在优先规划和发展的位置。基础设施是小城镇工业生产、商品流通以及居民生活的基本物质条件，是小城镇功能作用发挥的前提。要根据“有利生产、方便生活、繁荣经济、保护环境和可持续发展”的总体要求，立足当地资源优势，结合当地经济的实际，合理制订和完善小城镇发展规划。进一步加强小城镇的软、硬件建设，充分考虑居民工作、学习、生活等各个因素，合理确定城镇人口和产业规模，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。

加快城镇建设，提高城镇化水平是一个长期而艰巨的任务，也是一个新的课题，只有坚持科学发展观，从实际出发，因地制宜，以科学规划为前提，以产业发展为基础，以基础设施建设为重点，循序渐进，才能探索出一条具有地方特色的城镇化之路。