乔俊果1,2,王桂青3,孟凡涛4
(1.广东海洋大学海洋经济与管理研究中心,广东 湛江 524025;2.华南农业大学经管学院,广东 广州 510642;3.青岛市海洋与渔业局,山东 青岛 266071;4.中国海洋学会,北京 100860)
摘 要:海洋经济的高速发展与海洋科技政策的支撑密切相关。改革开放以来,中国海洋科技政策经历了启动、体制调整背景下的建设、全面部署三个阶段。在此过程中,立足于海洋经济发展的需求,政策的重点领域从传统海洋产业逐渐延伸至新兴海洋产业,政策弹性逐渐增大,政策的统筹力度逐渐增强。各阶段政策层面的共时性特点对海洋经济的高速增长起着重要的推动作用。
关键词:海洋科技政策;演变;特征
改革开放以来,海洋经济总量保持高于同期国民经济的增长速度,2009年海洋产业总产值达31 964亿元,占国内生产总值的9.53%,成为国民经济新的增长点。这一增长与海洋科技创新能力的提升密切相关。海洋科技政策是促进海洋产业科学和技术创新以提高海洋开发利用及保护水平而制定的政策总和,是海洋科技创新的重要支撑要素。随着海洋经济地位的不断提升,海洋科技政策于20世纪90年代进入研究者的视野。主要的研究思路有二:一是把海洋科技政策当成构建海洋科技创新体系的有机组成部分,提出相应的海洋科技政策法规制定原则与思路(杨金森,1999;栾维新,2003;张广海,2008)[1-2];二是探讨海洋科技体制重构设想及激励性规制措施(王淼,2006;彭岩,2005;于谨凯,2008)[3-5]。可以看出,学术界在关于海洋科技创新政策研究取得了丰富的成果,侧重于政策作为海洋科技体系的支撑要素,强调政府制定海洋技术创新政策的原则及作用。这些研究对海洋科技政策体系的系统研究有很强的启发性。但是,这些研究的不足之处是把海洋科技政策体系当作一个黑箱来看,对于体系内部政策的构成、哪些部门参与制定政策、如何制定政策、如何开展政策协调等方面研究不足。本文通过梳理改革开放以来国家层面的海洋科技创新政策,回溯海洋科技政策与海洋经济的互动,对这一问题进行研究,以探讨海洋科技创新政策演变特征,把握特点与规律,从科技政策史的角度挖掘发展趋势。
我国经历了从计划经济体制到市场经济体制的重大改变,在海洋科技政策领域也显示出这种深刻的变革。我们依据海洋科技政策体系所表现的阶段性特征,考虑海洋科技政策的制定实施及效力期限,将改革开放以来海洋科技政策体系的演变大致划分为三个阶段。
1977年12月,国家海洋局在全国科学技术规划会议上,明确提出了“查清中国海、进军三大洋、登上南极洲,为在本世纪内实现海洋科学技术现代化而奋斗”的战略目标,由此拉开了我国海洋科技工作向着新的高度攀登的大幕。1978年国家全面对科技工作进行了新的部署,在此背景下海洋科技政策逐渐启动。
《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》中,海洋科技被正式列入,重点技术发展领域是海洋捕捞、海水养殖、发展海上开采石油的技术和成套设备、现代化港口建设的新技术、大型、专用船舶的研制以及航海新技术。其中海洋渔业科技主要由国家水产局负责实施;港口建设及海洋船舶制造业科技研究主要由交通部负责实施;海洋资源调查由国家海洋局牵头,联合中国科学院、国家地质总局、国家水产总局等国内科研力量,组织实施了“全国海岸带和海涂资源综合调查”等科技专项;海洋石油及天然气勘探开采主要由石油部、国家地质总局及一机部负责实施。涉海相关部委都制定了相应的科技发展规划。
这个时期,政府对海洋科技创新主要采取指令性方式,由国家科技部(科委)事先给定科技计划的范围,以行政手段或准行政手段命令相关的部门负责实施。海洋科技政策发布机构较为集中,科技部处于政策制定主体中的核心地位,其他涉海主管行政部门处于从属地位。经贸委在科技政策制定中也发挥了较大作用,这与国家当时的 “经济建设要依靠科学技术,科学技术要面向经济建设”为导向的经济发展模式是一致的。
政策内容比较具体,多以“计划”和“决定”命名,如1982年发布的 《国家重点科技攻关计划》、1983年发布的《国家重点技术发展项目计划》等,都以具体项目列出,政策的弹性较差,政策的运行路径是一种自上而下的强制路径。政策作用对象主要包括中科院在内的科研机构以及国有大中型企业。科技投入主要依赖财政拨款。科研机构建设方面,1978年6月9日国务院批准成立中国水产科学研究院。国家海洋局建立了南极和大洋研究考察与管理机构,各涉海门也都对本系统的科研机构进行了必要的调整。
由于集权式科技体制能够把有限的资源向战略目标领域动员和集中,海洋科技的重点领域都取得重大进展,并显示出巨大的经济绩效。海洋水产业尤其是海洋捕捞业随着大功率渔船的推广及渔网渔具的改善,年均增长率达到20%以上。海洋石油开采技术和设备的突破,海洋石油产值增长迅速,1985年产值达5.26亿元,海洋油气业首次纳入海洋经济统计的范畴。尽管如此,由于海洋经济在整个国民经济中所占比例较低,海洋科技政策只是散见于各涉海行政管理部门制定的行业科技发展规划中,并未制定统筹协调的海洋科技政策。
1985年3月,中共中央做出《关于科学技术体制改革的决定》,确立了科学技术体制改革的大政方针。1987年,国务院做出《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》,在进一步放活科研机构,放宽放活科研人员管理政策,促进科技与经济结合方面提出了具体措施。1988年5月3日国务院发布《关于深化科技体制改革若干问题的决定》,鼓励科研机构发展成新型的科研生产经营实体。
1986—1992年,在整个科研体制改革的背景下,从事海洋科技的科研机构及高校都相应地展开了体制改革探索。主要涉海管理部门制定的技术政策颁布实施,促进了海洋科技成果迅速广泛地应用于生产。1992年邓小平南巡讲话对我国社会主义市场经济改革方向产生了深远的影响。1993年国家实施科教兴国战略,改变单纯的以项目为龙头的国家计划,增加其他方式的科研支持。1995年中共中央、国务院印发《关于加速科学技术进步的决定》,表现出资源向重大项目集中的趋势[7]。
在此期间,出台了两个重要的科技政策文件——《1986—2000年科学技术发展规划》及1992 年3月8日国务院 《国家中长期科学技术发展纲领》。其中海洋科技政策的重点领域是海洋油气、海洋渔业、海洋交通运输、港口建设、海洋生物。这在其细化的 《中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要(1991—2000)》《全国科技发展“九五”计划和到2010年长期规划纲要》、《国民经济和社会发展第十个五年计划科技教育发展专项规划(科技发展规划)》中均有体现。海洋科技政策的重点从以往的基础性调查,转向以应用研究和技术开发为主,海洋渔业技术重点转向技术成果的推广。如20世纪80年代扇贝苗种工厂化生产、90年代突破泥蚶大规模人工育苗的技术及大黄鱼种苗繁育[8]。海洋捕捞业创造和发展了各种渔具渔法,渔船装备和捕鱼技术逐步现代化。如1992年推广的双船底拖网渔具性能及优化设计,贝劳海域远洋渔场探查与钓捕技术等[13]。沿海造船技术的突破和港口设施建设的大力推进,海洋交通运输和沿海造船产业年均增长11%。生物医药技术在海洋领域的应用,取得了一批海洋生物医药技术成果,推动了我国海洋生物产业的发展,如第一代海洋药物抗脑血栓降血脂的新药藻酸双酯钠,投放市场以来产值达数十亿元,2001年海洋生物制药和保健品业总产值为20.87亿元,成为增长潜力较大的海洋产业之一。
上述科技规划的要义不仅体现在 “八五”、“九五”、“十五”国家科技攻关计划中,1986年出台的高技术研究发展(863)计划,海洋技术也位列其中。如863计划“九五”重大项目中包括6000米水下自治机器人;863计划“九五”期间27项重大项目中包括海洋环境立体监测系统技术和示范试验 、海水养殖动物的多倍体育种育苗和性控技术、莺琼大气区勘探关键技术等[9]。1997年,由科技部组织实施了国家重点基础研究发展计划(973计划),其中海洋领域的重大项目包括海水重要养殖生物病害发生和抗病力的基础研究、中国今后环流习惯成变异激励、数值预测方法及对环境影响的研究、东海、黄海生态系统动力学与生物资源可持续利用、地球圈层相互作用中的深海过程和深海激励、中国边缘海形成演化及重要资源的关键问题、我国近海有害赤潮发生的生态学、海洋学机制及预测防治等[10]。推动高技术产业化的火炬计划、面向农村的星火计划、支持基础研究的国家自然科学基金等科技计划都涉及到海洋领域。
除各项规划、计划外,财政、税收激励性的政策措施在海洋领域的作用逐渐显现。以海洋油气业为例,1989年1月1日,《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》(财政部令〔1989〕1号)实施海洋油气开发向气倾斜、油气并重的财政政策。1993年国家海洋局实际执行《国家海域使用管理暂行规定》指出,海洋勘探石油平台不收取海域使用金,海洋石油生产平台可以酌情收取海域使用金;1997年 《在我国特定地区开采石油(天然气)进口物资免征进口税收的暂行规定〉的通知》(财税字〔1997〕42号)及其补充通知(财税字〔1997〕76号)规定了海洋石油(天然气)勘探、开采进口设备、材料免征收。这些政策有效促进了海洋油气勘探、开采设备及技术的引进,使我国海洋油气的开发能力大幅提升,如南海流花油田1995年建成投产[11]。海洋油气业实现爆发式增长,1986—1999年年均增长率达到36%[12],成为主导产业之一。此外,我国还强化对外海洋科学技术合作。我国先后与朝鲜 (1986)、德意志联邦共和国(1986)等5个国家及南太平洋常设委员会(1987)签订了海洋技术合作议定书[13]。
由于涉海行业众多,统筹开发利用海洋资源的技术政策势在必行。1991年1月首次全国海洋工作会议,通过了《90年代中国海洋政策和工作纲要》,重点围绕10个方面提出了保障90年代中国海洋事业顺利发展的宏观指导意见。1993年制定了《海洋技术政策》并发布《海洋技术政策要点》[14],旨在通过国家引导海洋科技队伍形成整体力量,淡化涉海行业内部技术问题,突出其开发利用海洋资源和空间及与其他海上活动的关系问题,为国家管理配置海洋科技资源进行了有益的探索[15]。1995年5月,经国务院批准,由国家计委、国家科委、国家海洋局联合印发了《全国海洋开发规划》,标志着中国正走向全面开发利用海洋的新阶段,国家将通过各类重大科技计划的实施,逐步增加对海洋科学技术进步的投入,以推动海洋资源开发、海洋环境保护等领域的重大科技问题的研究,并促进相关产业的形成。1996年,中国制定了《中国海洋21世纪议程》,提出“科教兴海”战略。此后,实施“科教兴海”战略、统筹海洋科技政策、提升海洋科技战略地位的科技政策成为中国未来海洋科技政策的主要走向。
海洋科技政策绩效明显。1998年中国涉海科研机构109个、科研人员13000多人,已经形成了一支学科比较齐全的海洋科技队伍。初步形成了海洋专业教育、海洋职业教育、公众海洋知识教育体系。1998年共有设立海洋专业的高等院校37所,中等专业学校29所,不断为海洋事业输送大批科技与管理人才。科技投入大幅上升,以国家自然基金为例,1986—2000年间累计资助各类项目602个,资助金额8918.5万元,而1982年的资助额为51万元[16]。在海洋调查和科学考察、海洋基础科学研究、海洋资源开发与保护、海洋监测技术以及海洋技术装备制造等方面取得了许多成绩[17]。如极地考察、海洋地形地貌地质构造探测技术、海水养殖动物细胞工程育种技术、海洋油气勘探数控成像测井技术等。
进一步分析发现,这一时期的海洋科技政策领域增添了海洋生物这一新兴技术领域。随着科研体制改革的深入,企业逐渐确立了作为科技创新主体的地位,同时海洋综合开发技术需求的增长,参与海洋科技政策制定的除科技部及各涉海产业主管行政部门如国家海洋局、农业部、交通部外,掌握大量行政和经济资源的部门如发改委、税务局、商务部、经贸委等也参与海洋科技政策的制定。单一部门发布的海洋科技政策不再是政策体系的核心,跨部门联合发布的政策逐渐增多,政策制定的协调化机制初现雏形。20世纪90年代初科技部作为海洋科技创新政策协调的主要负责部门,海洋主管部门国家海洋局在统筹海洋科技政策也发挥了一定的作用。由于协调海洋科技政策涉及多个部门的行政权限,随着参与制定政策而且行政级别等同的部委增多,单一部门自身可调度的资源有限,国务院逐渐介入海洋科技政策事务的协调,海洋科技政策的作用范围及效力明显增强。
随着社会主义市场体制改革的深入,行政手段、指令式的政策逐渐淡出。在出口导向型经济模式下,“以市场换技术”的各种产业政策手段被广泛应用,政策工具出现多元化的发展趋势。尤其是财政、税收政策的实施,政策的受众不仅是国有企业及科研机构,其他类型企业的受惠面逐渐增多。技术政策趋于规范,多以意见、办法的形式出现,如《技术更新改造项目贷款贴息资金管理办法》。政策的弹性增大,各涉海行政主管部门不再是单纯执行细化国家层面科技规划的职能,而是考虑主管海洋行业科技自身及经济等实际发展状况,结合各自掌握的经济和行政资源,制定政策时更多考虑科技成果转化及促进科技在经济发展的应用层面上。
2002年6月,国家经济贸易委员会、财政部、科学技术部、国家税务总局共同发布《国家产业技术政策》,重点支持的高新技术中包括海洋技术。2002年中国共产党第十六次全国代表大会提出的 《全面建设小康社会》的国家战略中专门提出了中国实施“海洋开发”的要求。调整财税[2003]46号第一条规定,国内生产企业与国内海上石油天然气开采企业签署的购销合同所涉及的海洋工程结构物产品,在销售时实行“免、抵、退”税管理办法。2003年5月9日,国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》,明确提出了建设海洋强国的战略目标,重点支持对海洋经济有重大带动作用的海洋生物、海洋油气勘探开发、海水利用、海洋监测、深海探测等技术的研究开发。提高海洋科技创新能力,力争在若干海洋科技领域有所突破。实施海洋人才战略,加快培养海洋科技和经营管理人才。同年国家海洋局发布《海水利用专项规划》,它是我国海水利用工作的指导性文件和海水利用项目建设的依据,明确了我国海水利用技术支持的重点。为了加强我国海洋科技创新,国家海洋局2001年9月发布了《海洋科技成果登记办法》。随后,有陆续制定了 《国家海洋局重点实验室管理办法》、《海洋公益性科研专项经费管理暂行办法》、《中国极地科学战略研究基金项目管理办法》、《国家海洋局青年海洋科学基金管理办法》等。2004年国家海洋局组织实施了跨学科、跨部门的“我国近海海洋综合调查与评价项目”(简称 “908”专项,2004—2009)[17]。
国务院2006年发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》(以下简称 《规划纲要》),为了贯彻落实《规划纲要》,还印发了实施《规划纲要》若干配套政策的通知。配套实施政策涵盖了科技投入、税收激励、政府采购、金融支持、人才队伍等多种政策工具。2006年12月18日《中国鼓励引进技术目录》(商务部、国家税务总局公告2006年第13号)中包括变水层拖网捕捞技术及设备的关键技术、深水大网箱养殖配套技术、深海钻探海上油气田欠平衡钻井、完井技术等。2007年1月14日财政部、国家发展改革委、海关总署、国家税务总局发布的 《关于落实国务院加快振兴装备制造业的若干意见有关进口税收政策的通知》(财关税〔2007〕11号)中规定:大型船舶、海洋工程设备进口可减免税收。
以《规划纲要》为标志,科技发展战略的总体方针有所变化。党中央和国务院明确提出今后科技工作的指导方针是 “自主创新,重点跨越,支撑发展,引领未来”,意味着我国开始探索以自主创新为主的科技战略模式。2006年国家海洋局制定的 《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》、2007年国务院发布的《全国科技兴海规划纲要(2008—2015年)》,海洋科技政策以相对独立的形式综合各海洋产业主要科技发展重点,全面部署了海洋科技发展的指导思想、目标及措施、明确了海洋科技的方向。2008年2月,国务院批复了《国家海洋事业发展规划纲要》,该规划指出应大力发展海洋高新技术和关键技术,扎实推进基础研究,积极构建科技创新平台,实施科技兴海工程,加强海洋教育与科技普及,培养海洋人才,着力提高海洋科技的整体实力,促进海洋经济又好又快发展,已成为现阶段指导我国海洋事业发展的纲领性文件。此外,继续拓展对外海洋科技合作,分别与秘鲁(2002)、俄罗斯(2003)等40多个国家和地区建立了双边海洋科技合作关系。
海洋科技政策有效地提升海洋科技创新能力,促进了海洋经济的发展。跨部门跨学科的重大课题实施,使我国海洋科技水平显著提高,海洋科技专利,海洋科技论文、专著的出版量数逐年上升。海洋能源关键技术取得重大突破,能自主设计建造各种浅海石油平台、深水导管架和浮式储油轮,丛井斜井的钻探技术跨入国际先进行列。海洋科技成果的转化促进了海洋经济的迅速发展。《海水专项利用规划》的实施、海水淡化技术的成熟及拥有自主知识产权的千吨级海洋淡化成套设备推广应用,海水淡化和综合利用生产规模不断扩大,产业影响力逐渐增大,2008年海水利用业实现增加值8亿元。海洋工程技术的进步进一步开拓了人类在海上的生存空间,多个大型海洋工程项目投入施工,海洋工程建筑业增长迅猛,2007年增加值为342亿元,占整个海洋经济增加总值的3.28%。
综观新世纪以来的海洋科技政策,有四个重要的变化。一是协调海洋科技政策的力度增强,国务院成为协调海洋科技事务强有力的代表。从近年发布政策机构来看,有关海洋事业的重大政策都是由国务院发布的,政策作用范围和效力明显增强。这意味着,虽然国家海洋局在海洋科技政策主体中的地位逐渐上升,但是其跨部门协调能力较弱,这在其颁布的海洋科技政策关注领域如新兴的海水利用产业、海洋生物领域等可见端倪,而在海洋装备领域则较少。同时也表明海洋事业对于国家经济、安全的重要性,而海洋事业对海洋科学技术的需求必须协调现有的部门分割的涉海科技政策,国务院则是协调部委冲突的合适代表。二是对海洋科技创新支持领域更加广泛,除考虑传统海洋产业的升级外,新兴海洋产业及海洋产业共性技术的支持力度增大,海水利用、海洋能利用、海洋监测成为政策支持的重点;三是政策导向的变化,作为科技政策的一个分支,海洋科技政策的基本指导方针与国家科技战略方针的变化是一致的。以 《全国科技兴海规划纲要(2008—2015年)》为标志,海洋科技发展战略的指导方针有所变化。海洋科技政策不仅要面向海洋经济发展,更加强调自主创新、重点跨越,逐步培育企业自主创新的主体地位,显示出政策制定者欲通过海洋科技能力建设以转变海洋经济增长模式、实现海洋经济可持续发展的政策意图;四是海洋科技政策工具与贯彻落实《规划纲要》措施的变化保持一致,政策工具种类增多,政策工具的弹性增加。这是社会主义市场经济体制深化于社会生活各个方面的必然结果。
改革开放以来,我国经历了计划体制向市场体制转变的剧烈制度变迁,海洋科技政策领域也体现了这种深刻的变革。海洋科技政策制定立足于海洋经济发展的需求,海洋科技政策演变经历了三个阶段:海洋科技政策启动、海洋科技政策建设、全面部署推动创新阶段。在此过程中,政策的重点领域从传统海洋产业逐渐扩大至新兴海洋产业,政策弹性逐渐增大,政策的覆盖面愈加广泛,政策的统筹力度逐渐增强。各阶段政策的各个层面共时性特点是海洋科技政策对海洋经济的高速增长起着重要的推动作用,体现着社会主义市场经济体制变革的深刻影响。海洋科技政策演变的动力源于海洋经济发展的日益复杂性对综合性海洋大科学技术的需求,制定跨行业、跨部门的海洋科技政策是解决此问题的关键举措,是海洋科技政策体系创新的主要方面。但是,涉海行业科技政策是国家海洋科技战略的具体化,是海洋科技创新主体获取海洋科技创新资源的直接依据,此类政策引具体导海洋科技创新方向,因此,在未来仍将延续。基于上述理解和认识,我们关于未来海洋科技政策发展的趋势的推论主要有:
(1)跨行业、跨部门、综合性的海洋科技统筹发展规划将成为海洋科技政策的主要趋势,国务院将是统筹海洋科技政策的强有力代表。海洋产业是一个涵盖多个涉海产业的复合体,在我国隶属于不同部门管理,政策制定权力也隶属不同部门。随着海洋经济地位和战略地位的提升,整体布局、综合开发海洋已成为人们的共识,这将导致多学科交叉的海洋技术成为未来海洋开发的主流。海洋开发技术的综合性要求单一涉海行业科技政策在海洋科技创新政策体系中的地位不断下降,统筹性海洋科技发展政策成为海洋科技政策体系的核心。统筹海洋科技发展必须放松各涉海行政管理部门的行政壁垒,完善协调涉海科技政策制定的制度,统筹海洋开发、利用、保护的全局。而当前海洋科技创新政策的主要制定部门大多行政级别等同,职能交叉性小,根据我国现有的行政管理体制,国务院将在统筹海洋科技事务中发挥主导作用。海洋科技政策协调的规则框架及类似的制度模式会影响整个科技创新政策的资源整合、资源配置、资源运用能力及机会。这将是国家协调海洋科技发展面临的重大挑战。可能的解决办法是借鉴发达国家海洋科技发展的经验,组织制定具有全局意义的、前瞻性的海洋科技发展规划。
(2)海洋科技政策的重点支持领域向新兴海洋技术倾斜。新兴海洋产业的壮大是海洋经济结构优化升级的必要条件,是海洋经济快速可持续发展的内在要求。新兴海洋产业技术包括海水淡化技术、海水综合利用、海洋能利用、海洋信息技术、海洋工程等领域。把促进新兴海洋产业技术产业化作为海洋科技政策重要着力点,培育新兴产业发展的产业环境,海洋新兴产业将成为海洋经济最富活力的增长点。(www.xing528.com)
(3)海洋科技政策的自主创新导向和政策工具多元化也将继续延续。以海洋开发和潜在需求为出发点,紧跟世界前沿技术,注重创新源头的把握和创新知识的积累,提升海洋高新技术的自主能力,是海洋经济增长模式转变的必要条件,也是保持海洋经济持久竞争力的关键。贯彻落实自主创新精神,必须坚持多元化的政策工具,将融入海洋产业特征的税收优惠、教育培训、科技投入、知识产权、公共技术采购等多种形式的政策工具结合起来,尽快把技术优势转化为经济优势。同时,强化自主技术创新必须与国际技术交流结合起来,提高自主创新能力,力求获得国外知识溢出效应和创新规模效应。
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[12]根据《中国海洋经济统计公报1999》、《中国海洋年鉴1987》计算得出.
[13]参见:国家海洋局国际合作http://www.soa.gov.cn/soa/governmentaffairs/guojihezuo/
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(责任编辑 张九庆)
中图分类号:G322.0
文献标识码:A
DOI:10.13580/j.cnki.fstc.2011.06.001
The Change of Marine Science and Technology Policy since Reform and Opening up in China
Qiao Junguo1,2,Wang Guiqing3,Meng Fantao4
(1.Marine Economy and Management Research Center,Guangdong Ocean University,Zhanjiang 524025,China;2.School of Economics and Management,South China Agricultral University,Guangzhou 510642,China;3.Qingdao Ocean and Fishery Administration,Qingdao 266071,China;4.The Chinese Society of Oceanography,Beijing 100860,China)
Abstract:The rapid development ofmarine economy is supported closely by the marine science and technology policy.This paper reviews the marine science and technology policy since reform and opening up,and divides it into three phases.The policy focus areas extended from traditionalmarine industry gradually to emerging marine industry.Policy flexibility increases.Various stages of the policy at all levels of the synchronicity is thatmarine science and technology policy plays an important role in promoting the developmentofmarine economic.
Key words:marine science and technology policy;evolution;feature
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