从街头官僚到田间干部：重新认识乡村干部的扩展角色

街头官僚理论是西方政策执行研究中重要的理论内容，并在20世纪90年代被引入中国。目前，国内有关街头官僚的研究主要是基于乡镇干部、村庄干部、城管等基层一线政策执行者进行的研究，主要从街头官僚的自由裁量权方面解释政策执行中出现的偏差或变异现象。在本书中，基于街头官僚政策执行的空间性特征以及与政策对象的特殊互动关系，笔者将街头官僚的概念进行扩展，从而形成了兼具街头性与官僚性身份、面临科层组织和乡土社会双重空间以及正式互动与非正式互动并存的中国式街头官僚。

从乡村干部的身份属性看，中国村庄干部特有的行政化或半行政化取向，及其与乡镇干部之间的责任和利益联结，使其本身也具有相应的官僚权威色彩。二者又与乡土社会具有千丝万缕的关联，因而在政策执行中具有官僚性和街头性的双重身份特征。在政策执行的空间层面，乡村街头官僚的执行空间位于乡村基层社会，它不同于西方理论中政策主体与政策对象偶然相遇的、流动的、暂时性的街头空间，中国的乡村社会是相对固定的、封闭的，并具有熟人社会关系，同时又与乡镇干部及其面临的科层制组织结构紧密相连，因而其行动情境具有乡土社会与科层组织的双重特点。在政府执行者与政策对象的关系方面，它也不仅仅存在西方社会政策执行者与社会公众或服务者与服务对象的关系，也存在着乡村干部个体作为村庄共同体成员与村民的关系以及作为国家干部与政策对象的多重关系类型。因此，中国式乡村街头官僚的政策执行行动，在突出政策目标取向的同时，也存在相应非制度性的、非程式化的行为方式。与西方街头官僚自由裁量的经典理论议题不同，在中国政策执行中，自由裁量恰恰不是最为突出的一点，中国乡村街头官僚受到国家行动逻辑、科层组织逻辑、乡土社会逻辑以及多重共同体属性的制约，与西方社会追求政策执行过程容易、简单的自由裁量行为不同，其追求做好事情、完成上级目标、维系社会关系等多重行动目标。

同时，与以往研究认为乡村干部在经济社会发展过程中逐渐疏离于国家和社会，具有独立利益取向的双重身份经营者^[2]，或行政管理系统与村民自治系统的中间边际人^[3]观点不同，本书展示了乡村干部在政策执行当中强大的政策执行力，尤其是国家政治任务导向推动下精准扶贫政策的乡村实施，基层政府不仅对村庄精准扶贫、精准脱贫负有直接责任，同时也在政策实践过程中进行了直接性的参与和行动，在密切其与村庄干部关系的同时，重新进行了乡村干部的分工以及自由裁量权的分配。可以说，精准扶贫的运动式治理极大地促进了基层乡镇乃至村级组织的活跃度，使其日益悬浮的角色得到改善。无论是国家派驻的驻村干部、第一书记等，其都要借助于乡村干部的有效指引和引介，而大量的政策执行任务和项目实施、资源分配都有赖于乡村干部的参与和推进。但与此同时，在任务性扶贫指引下，乡村干部不得不花费大量精力应对上级形形色色的检查、考核、评估、观摩、调研等活动，使得乡村干部在一系列政策的执行中以国家贫困治理所要求的数据、材料、现场展示为旨归，并试图通过其街头官僚身份以及街头行政的空间和互动关系，进行相应的自由裁量式变通。一方面，这种变通不适用于将乡村社会的政策执行规则改造为更加实际的操作规则，从而实现国家治理的拨乱反正；另一方面，也利用相应的自由裁量进行文本、数据材料的生产再造以及现场的选择性呈现，这无疑会影响到政策执行的真实效果，并脱离于村民扶贫脱贫的日常。(www.xing528.com)

从研究来看，囿于个案的单一性和选择性，岩村精准扶贫政策执行行动中的乡村干部不足以代表普遍性的乡村干部的形象和特征。同完整的政策执行过程展示不同，本书亦没有进行完整性、持续性的政策跟踪和观察，而是选取其中带有典型性的事件和过程，以“碎片化的故事”分析阐释了乡村干部在政策执行中的行动和策略，难免带有一定的局限性。但基于身份、空间以及互动关系的扩展的街头官僚视角，揭示了乡村干部在政策执行尤其是变通性政策执行策略背后所隐蔽的行为特征，也能够对于乡村干部研究提供相应的分析资源和基础。然而，如同任何西方理论的本土化或适用性争议一样，西方街头官僚理论有其产生发展的社会历史背景，并且在概念意涵上更加倾向于城市社会进行政策执行的一线官僚、街头行政人员，而中国乡村干部显然具有与此不同的政策执行情境，并在本书所展示的政策执行过程中产生了独特的行为方式和自由裁量选择。与其说是一种基于流动的、开放的“街头”空间进行政策执行的“街头官僚”，“田间干部”这一概念似乎也能够概括中国农村社会政策执行一线的基层乡村干部。虽然说在概念的使用上仍存商榷，但基于身份、空间以及互动关系进行阐释的“街头官僚”分析框架，无疑可以为理解基层公共政策执行中的乡村干部提供相应的研究启示，而如何基于这一分析视角，或一般基层治理或其他观察事件的切入点，提出更富于概括性和普遍性的研究概念，丰富和深化对于中国乡村干部的认识和理解，是未来开展进一步研究的可能的主题和方向。