国家规划目标内容的演变历程

五年规划的文本是指导国民经济发展的重要文件，参考杨扬，张继平（2013）[13]的方法，通过提取五年计划和规划文本的高频词，分析各个五年计划和规划时期的经济和社会的发展重点，以NLPIR-ICTCLAS软件对13个五年计划和规划的文本进行词频分析，在过滤无意义词后所得到的词频排名前50的高频词如表1所示。

表1　国家规划文本高频词

续表

资料来源：历次五年规划的正式文本和草案。
注：1.“四五”计划时期计划文本数次变更，因此以对“四五”时期计划内容的简要介绍作为文本进行分析。

13个五年规划的高频词变化如表1所示。通过对高频词的排序变化进行比较可知，在“七五”计划之前，“计划”一词频繁出现且排名靠前，国家发展规划的重点仍旧以行政命令配置资源的方式为主。同时，规划内容和发展目标更加偏向经济指标数量上的提升。改革开放之后，市场逐渐成为资源配置的手段，同时整体发展目标更加偏向经济和社会综合发展，改革成为规划制定的关键词以及经济与社会发展的重要途径，智能制造、大数据、人工智能等涉及创新的高科技产业成为经济增长的引擎。

不同时期国家规划的侧重点有明显不同，这表明不同时期的经济和社会发展的重点和发展的领域不同。纵向比较不同时期五年规划的关键词变化，可以从历史角度总结出新中国成立以来经济发展的整体脉络。

图1　“计划”与“市场”排名变化

资料来源：根据历次五年规划文本中对关键词的排序绘制。

图2　“经济”与“社会”排名变化

资料来源：根据历次五年规划文本中对关键词的排序绘制。

1.资源配置方式的演变

从图1可以看出，以“九五”计划为分水岭，资源配置方式发生彻底改变。1949—1995年，在“一五”计划到“八五”计划的制定中，受到意识形态的约束和社会运动的影响，排斥市场，计划成为资源配置的唯一方式。在“一五”计划至“四五”计划时期，计划的资源配置地位不可动摇，文本中“计划”的概念始终排在前20位，“四五”时期排在第1位，成为指导一切国民经济和社会生活的最高准则。从“五五”时期开始，“计划”的排位经历了一些起伏，但总体呈现下降趋势。“八五”时期，它的排名降至第32位，这是计划在规划文本排名前50关键词中最后一次出现。这表明随着改革开放程度的加深，意识形态对经济增长的桎梏正在逐渐减弱，计划对资源配置和经济增长的影响不断降低。同时，“市场”从“九五”计划开始进入文本关键词之列。“九五”时期之后，市场在资源配置和经济增长上的引导和促进作用不断加强。从“九五”时期市场概念第一次出现到“十三五”时期，“市场”的排名从第8逐步降至第38位，其中“十二五”到“十三五”时期的五年间，其排名降低了14位，反映了政府对市场在资源配置、调节经济和社会运行中的作用的认识过程。市场的引入在结束计划经济之后为中国经济注入了强心剂，使原本偏离发展轨道的国民经济和社会发展回归正常，但自“十一五”时期的全球金融危机以来，西方自由市场国家的经验教训和市场机制在特定领域的失灵现象为中国政策制定者提供了借鉴，政府对市场的态度从盲目迷信转向审慎对待。全球经济一体化程度的加深也使政府在设计短期和长期发展规划时，对市场发挥作用的领域更加谨慎。“计划”和“市场”的排名变化不仅表现为资源配置方式的转变，更体现了对中国特色经济发展道路的探索历程。通过比较不同时期国家规划的内容，可以看出中国在探索经济发展道路上对于“计划”和“市场”的认识主要经历了几个不同的阶段，这也反映在不同时期对具体经济政策内容的制定上。

首先，社会主义意识形态背景下的完全计划经济阶段。新中国成立后，经过对资本主义经济的改造，以计划经济为标志的社会主义经济制度开始正式确立。在计划经济时期，“一五”计划的实施比较成功，以计划配置资源的方式使中国在短时间内快速建立了比较完备的工业体系和国民经济体系，计划对于资源的集中调配作用被最大化发挥出来。从“二五”计划开始，由于领导人对于国际和国内形势的判断失误以及受追求速度的激进思想引导，计划在调动和配置资源上的作用被扭曲，计划目标的不理性使计划成为阻碍国民经济增长的绊脚石，截至改革开放之前，多年不理性的计划体制对经济增长的促进作用与预期偏离较大。其次，对“市场”的探索阶段。从“九五”计划到“十一五”规划的这段时期，由于市场在资源配置和调动生产积极性上的巨大优势，计划的资源配置和经济调节方式逐渐被边缘化。改革开放程度的不断加深、西方新自由主义思想的兴起以及意识形态桎梏的消除，使学术界和政策制定者对市场的信心不断增强，市场机制逐渐成为社会主义背景下中国经济增长的推动力。市场程度的不断深化为中国创造了三十年的经济高速增长期，使中国经济总量跃居世界第二。但几次全球金融危机的发生为学界和政界对于自由市场机制的盲目自信和乐观敲响了警钟，计划与市场的互补促进成为探索经济发展道路的新阶段。最后，“计划”与“市场”的融合发展阶段。在这一阶段，中国在探索发展道路的过程中形成了具有中国特色的社会主义市场经济道路。学术界对于计划和市场的理解更加全面，计划不再被视为市场的对立面，以市场机制主导私人经济领域，以计划方式调节公共服务领域成为学术界和政府的共识。“计划”的概念已经从强制性和命令性的“指令性计划”转变为以调节和引导为主的“指导性规划”。市场程度不断深化的同时，以计划作为熨平经济的辅助手段，纠正市场经济运行中发生的不理性行为，使市场能够更好地发挥正面引导作用。

2.社会发展目标的演变

图3　“发展”与“增长”排名变化(www.xing528.com)

资料来源：根据历次五年规划文本中对关键词的排序绘制。

图4　“管理”与“服务”排名变化

资料来源：根据历次五年规划文本中对关键词的排序绘制。

从“计划”和“市场”两个关键词的变化趋势可以看出，不同时期国家规划的发展侧重不同。在发展目标上，从追求工业产值增加、经济数量增长的阶段向探索经济与社会平衡发展、追求高质量发展的阶段转变；在政府角色职能上，从发布指令、统管一切的管理型政府向以人为本、以民为本的服务型政府转变。

一方面，发展的目标逐渐从依靠投资和出口的数量型增长向同时调节供给和需求、追求平衡发展的质量型增长转变。从图2中可以看出，“一五”至“十三五”时期，“经济”一词在排序变化上呈现出波动趋势，从“一五”时期的第16位不断上升，在“九五”时期达到第3位；“九五”计划之后，“经济”在规划文本中的排序逐渐下降，最终降至“十三五”时期的第17位。同时，“社会”在“六五”时期第一次出现在规划文本的关键词中，从第18位上升到“十三五”时期的第12位，并在“十一五”时期的排序超过“经济”，这说明社会发展目标的转变逐渐由追求单一经济指标向社会综合指标转变。与此相对应，在图3中，“增长”概念在“一五”时期居于第11位，其后的几个五年计划时期，由于社会发展重点的转变和改革，“增长”的波动程度较大，但始终是规划的重要内容。自“十五”计划之后，“增长”一词没有再出现在国家规划的关键词中，而“发展”的概念自“七五”计划之后一直居于关键词排序的首位。从“六五”计划开始的国家发展规划制定中，虽然经济增长仍然是国家发展的主要目标，但非经济方面的相关发展目标开始被纳入国家规划的内容中。从“十一五”规划开始，社会发展目标的完成程度逐渐成为考核和评价五年规划效果的重要方面。

另一方面，规划文本的目标和内容变化也反映在政府对自身定位和执政理念的转变上。从图4可以看出，“管理”在13个五年规划中的发展趋势表现为：“管理”的排序从“二五”时期的第46位上升至“九五”时期的第15位，并进一步上升到“十二五”时期的第7位；而在“十三五”规划中，“管理”降低至22位。同时，“服务”一词第一次出现在“十五”计划的关键词中，其重要性在随后的三个五年规划中不断提升，从第19位上升至“十三五”规划时期的第3位。受计划经济体制的影响，政府的管理意识从“一五”时期开始出现，并且贯穿13个五年规划的制定和执行。图4的变化趋势表明，自“十五”时期开始，政府对自身管理者的定位开始转变。“服务”概念出现且重要性不断提升，政府开始从管理型向服务型的定位转变。在“十三五”规划时期，重点的改革任务之一就是推进“放管服”的全面落实，提升行政机构服务的质量和水平。各级政府对于自身定位的转变促进了本地区营商环境水平的提升，从而助力经济和社会的发展。

图5　“创新”“资源”与“工业”排名变化

资料来源：根据历次五年规划文本中对关键词的排序绘制。

图6　“改革”与“制度”排名变化

资料来源：根据历次五年规划文本中对关键词的排序绘制。

3.经济增长动力的演变

在实现数量增长的过程中，工业的增长至关重要。在图5中，从“一五”计划到“九五”计划时期，“工业”在规划文本中的排序呈下降趋势，从最初的第1位降至九五时期的第34位；而自“十五”计划开始，“工业”一词已经从规划文本的前50位关键词中消失。这表明传统工业在经济增长中的重要性逐渐降低，其对经济增长的贡献程度逐渐减弱，由传统工业增长拉动经济增长的方式已经开始转变。从“九五”计划时期开始，“创新”的重要性逐渐显现，从“九五”时期的第38位上升到“十三五”时期的第9位，创新已经代替工业成为经济增长和社会发展的新的驱动力。与此同时，“资源”一词从“七五”时期开始出现，其重要性由第48位上升到“十一五”时期的第6位，在“十三五”规划时期又下降到第21位。外部资源的约束对经济增长方式的转型和新增长点的培育至关重要，在资源存量日益减少的情况下，经济增长不能再依靠传统高投入、高污染的粗放型增长方式来维系。新资源的创造成为突破经济增长瓶颈的关键点，以创新、智能制造和数字经济为代表的新产业的发展是“十五”计划之后转变经济增长方式的关键。

另外，“制度”和“改革”也分别在“八五”计划和“七五”计划时期开始在规划文本中占据重要地位。从图6可以看出，从“七五”计划时期开始，“改革”的重要性从第23位不断提升至“十五”计划时期的第8位，此后又逐渐降低至“十三五”时期的第25位，但在总关键词排序中始终处于前二分之一的位置。这表明在计划经济体制结束之后，“改革”成为经济增长和社会发展的常态，以改革促发展的思想已经成为经济和社会发展的主导思想。同时，“制度”从“八五”计划时期的第24位不断上升至“十三五”规划时期的第8位，制度软环境对经济增长和社会发展的影响越来越明显，改革的主要方向也集中在制度方面，通过对制度环境的优化和改善，创造最适宜于发展的制度框架，为经济和社会发展提供制度保障；通过建立和完善制度环境，将经济增长和社会发展置于合理的制度框架下，积极规避增长和发展过程中出现的问题，并且为潜在的问题提供解决方案。