成本效益分析过程包括四个阶段:第一,对成本和效益的识别和分类;第二,将风险转换为成本;第三,对成本和效益量化;第四,以可用的形式总结和提交成本效益信息。其中的每个步骤都面临难点和选择。也正因如此,该过程饱受洁难。
1.识别
识别包括决定哪些变量进入成本效益等式,和这些变量中哪些是成本,哪些是效益。例如,当决定是否要求燃煤电站安装尾气净化器时,应当如何衡量净化器的成本和效益?直接的效益可能包括使用国内资源(即用国产煤取代进口石油)和生产的电力的价值。但安装净化器也有成本。如果决定是要求安装净化器,由于净化器的成本过高,一些燃煤电站可能永远得不到建设;或者即使予以建设,相应的高成本也限制了发电量。那么,净化器本身是成本还是效益呢?比如净化器制造业能够提供多少工作?
如果不采用石油、天然气和铀这些昂贵的资源发电,而采用煤发电,行业研究机构就要花费时间和金钱来研究洁净煤发电技术。该行业中为治理污染而进行的研发所花费的金钱将被如何计入成本效益公式?这应该是成本,否则这些资金可以用于其他目的。或者,这应该是效益,因为洁净煤燃烧的研发创造了一个新的行业。如果该研发最终成功,空气就会变得清洁,就会有更多的燃煤电站,该行业就会因其集中度的降低而更具竞争力。产品的价格会因此降低,消费者会满意。同样可以做出其他的假设,即这种解决煤污染的工业没能成功,洁净煤发电站技术不可行,行业的集中度升高,空气污染加剧,人们需要为产品支付更高的价格,创造的就业机会更少,诸如此类。
对成本和效益的推断可以没完没了地进行下去。例如,在对尾气净化器的讨论中,对就业、劳动生产率、洁净空气和水的影响最多也只是隐含的。一个追求穷尽的成本效益分析将包括这些和其他更多的因素。对此的批评有两方面。一方面,确定哪些属于成本而哪些又属于效益的过程本身就充满疑义;另一方面,成本效益分析的过程没有逻辑上的终点。在这两种情况下,均需进行价值判断。尽管如此,我们在现实生活中进行决策时就是要面临无数的不确定性,现实本身并不否定采用成本效益分析法。
2.风险分析
要识别风险涉及的成本,并将风险转化为成本。例如,在衡量建设核电站的成本和效益时,发生核岛堆芯熔化的风险很低,但该事故的造成的负面后果很严重,两者的乘积应为成本效益分析等式的一个部分,并必须被予以分析。核电站发生事故的风险有多大?如果发生事故,会损失多少生命?可能发生多少短期和永久的伤害?损失的生命和造成的伤害的代价是多少?如何将这些代价折现?见斯蒂芬·布雷耶的《打断恶性循环,以实现有效的风险管理》[46]。类似的,波斯纳法官对此就曾写道:“美国和全世界能无视气候变化带来的风险吗,或者我们自己能无视对我们的威胁吗?”[47]
仔细地考虑一下对核电站核岛堆芯熔化的风险的分析。涉及的变量和需要的计算量巨大。发生堆芯熔化的风险是每两百年、五百年,还是一万年一次?最可能发生熔化的位置是哪里?多少生命会受到影响?因在短期、中期和长期患上癌症而使生命受到影响的时间有多长?但可能最难以回答的问题是:生命价值几何?我们是否需要考虑年龄、预期寿命、工作年限、财富、对社会的贡献?很明显,这些问题不仅从技术上难以回答,在伦理上也充满争议。
尽管如此,风险分析仍有其价值。虽然对风险的认知程度各不相同,但风险仍是我们从事的任何事情的固有部分。人们对个人愿意承担的风险和强加给公众的风险的看法不同。个人每天都在面对风险进行选择。一些人冒着生命风险从事危险职业,另一些人冒着受伤的风险进行体育娱乐。个人房产所有者对核废料的存放地点没有多少发言权。虽然飞行较驾车更安全,很多人仍喜欢驾车。同样,虽然人们通常认为造成众多人员伤亡的大规模自然灾害的代价更高,但较之于同等人员伤亡的个案,大规模自然灾害对社会的代价更小。需要注意的是,不论对风险的性质和程度分析的技术准确性有多高,人们对风险的看法依然不尽相同。不幸的是,生活在任何复杂的社会必需面对强加给公众的风险,而此风险则引起政治冲突。成本效益分析仅考虑强加给公众的风险。
3.量化
分析的第三步是量化效益、成本和风险。例如,国会曾通过旨在保护煤矿工人健康和安全的立法,而这些法律一定会增加煤的生产成本。如何量化这些矿工生命的经济价值是一个典型的成本效益问题。那么,成本效益等式如何考虑矿工的生命呢?联邦政府对生命价值的很宽的估价范围说明了回答此问题的难度。一个研究报告指出,各种联邦计划对其拯救的生命的估价范围从每个生命35550美元到624976000美元不等。
估算生命的价值的一种办法是将其等同于6000个工作日的现金价值。此法可能适用于对特定的行业的分析,但不能应用于不同的行业之间的比较。煤炭行业损失一个工作日的价值,能否在经济上等同于一个神经外科大夫或一个投资银行家失去一个工作日的价值?此外,不同年龄、性别和种族人群之间存在经济上的差异。计算生命的价值是否应该考虑这些差异?如果对分属不同职业和人群的生命等同对待,经济分析的结果将被扭曲。简单的事实是,多数神经外科大夫和参加主要联赛的橄榄球选手,要比清洁工或学院教授挣得更多。同样,收入在不同性别、种族或年龄的人群中的分配不一。这是否能说明决策者可以按照挣取收入的能力,平等地将生命金钱化?这是否意味着生命的非经济价值或生活质量可以被忽视?这些是对于决策者而言特别敏感和难以回答的问题,结果是这些问题通常没有被直接或以有意义的方式被回答。见罗伯特·W.汉的《风险、成本和解救的生命》[48]、黛博拉·G.梅奥等的《符合要求的证据:风险管理的科学和价值》[49]、卡斯·R.桑斯坦的《风险和原因:安全、法律和环境》[50]及W.吉帕·维斯库斯的《致命的取舍:公众和个人对风险的责任》[51]。
4.总结和提交
成本效益分析的最终阶段,是对有关信息的总结和提交。与此阶段相伴的问题,是由解释信息的主体和提交信息的目的所决定的对信息的选择和解释。不难想象,如果由能源部、有良知的的科学家联盟或当地的房产主联合会,分别做关于核废料堆放场地的报告时,他们提交的信息会不同。信息的接受者也影响信息的内容。如果有关核废料堆放场地的信息接受者,分别是法官、核监管委员会或当地的土地规划局,提交的信息也将不同。
对于成本效率分析的主要批评之一是,它提交的信息经常与监管不一致。量化的成本经常被夸大,收益经常被低估,而定性问题如审美等则经常被忽视。其他的评价见下一部分所述。
5.成本效益分析之批判
成本效益分析并不乏批评者,对该方法有规范性和实证性批评意见。一些评论家认为,只要该方法要求将不能转化为现金的价值量化和商品化,就会涉及不恰当的价值选择。但该方法确实要求为生命或健康规定现金价值。这些评论家也指出,对自然景色的美学欣赏和物种保护的价值不能量化。另一些评论家则认为成本效益分析法是偏爱生产和聚集财富的功利主义,而不主张在以“小即美”的哲学范畴中保护资源。“大”和“小”到底哪个更好?还有批评者认为,一些复杂的多头监管、涉及多代人的不确定问题不适合采用成本效益分析,例如气候变化就属于此类问题。[52]
说到底,这些评论家既正确又错误。他们正确地指出了成本效益分析存在排除以其他方式看待世界的规范问题;他们错在给予按此程序进行的决策太多的职能。毕竟,成本效益分析通常不过是一种分析手段,而不是决策唯一的工具。
技术或实证的批评不太关注成本效益分析法可以用来做什么(即收集数据、分析信息、对敏感的规范和实证事宜予以强调),但他们更多地批评此法的应用范围和决策者对不同因素所给予的权重。该法的倡导者认为,它是处理大量通常是相互矛盾的数量信息的一种办法。批评者则认为该法非常不准确,也不应该用来掩盖在分配稀缺资源时遇到的微妙的道德、社会和政治事项。
不论批评者的观点是什么,公共决策者必须在相互竞争的可选方案中进行选择,并辨析其选择的理由。成本效益分析法能够有效地帮助决策者在识别成本、风险和效益方面对做出的决策进行辨析。为了做出合法决策,公共决策者必须有明确的决策依据。如果决策的目的和目标经不起推敲,决策就可能不被公众接受。宪法规定的决策程序,也要求行政决策者提供其决策的理由,以便使决策更透明和更负责。最近的两个讨论成本效益分析法及其缺陷的报告是马修·D.阿德勒等的《成本效益分析:法律、经济和哲学观点》[53]和卡斯·R.桑斯坦的《成本效益状况:监管保护的未来》[54]。
【注释】
[1]译者注:也可译为规制立法,即以监管或规制为目的的立法,包括国会立法以及监管机构制定的法律规则。
[2]Joseph P.Tomain&Sidney A.Shapiro,Analyzing Government Regulation,49 Admin.L.Rev.377(1997).
[3]Joseph P.Tomain,Networking-industries gov.reg.,48 U.Kan.L.Rew.829(2000).
[4]John Stuart Mill,The Principles of Political Economy.本书中译本,见约翰·斯图亚特·穆勒《政治经济学原理》,金镝等译,华夏出版社2013年版。
[5]Gibbons v.Ogden(S.Ct.1824).
[6]Proprietors of Charles River Bridge v.Warren Bridge(S.Ct.1837).
[7]Lochner v.New York(S.Ct.1905).
[8]Nebbia v.New York(S.Ct.1934).
[9]译者注:州管理经济和社会各个方面的权力综合到一起,在美国宪法性法律中称为治安权(police power),也有人译为警察权,是美国宪法性法律中用以指代政府在全体公民的利益管理安全、卫生、福利和伦理等方面事务上的权力的名称,由于宪法中体现了州处理内部事务的原则,所以大部分的治安权属于州,更常见的术语是“州治安权”。州治安权一直在社会生活中发挥重要作用。但这并不等于说联邦政府完全被排除在州事务之外,即使在南北战争之前联邦政府相对比较弱势的时期,联邦政府仍然在州内事务中发挥作用。
[10]Omega Satellite Prods.Co.v.Indianapolis(7th Cir.1982).
[11]Jersey Cent.Power&Light Co.v.FERC(D.C.Cir.1987).
[12]J.Bonbright,A.Danielson&D.Kamerschen,Principles of Public Utility Rates(2nd ed.,1988).
[13]C.Phillips,Jr,The Regulation of Public Utilities:Theory and Practice(3rd ed.,1993).
[14]State of Missouri ex rel.Southwestern Bell Tel.Co.v.Public Service Comm’n of Missouri(S.Ct.1923).
[15]Smyth v.Ames(S.Ct.1898).
[16]Bluefield Waterworks&Imp.Co.v.Public Service Commission(S.Ct.1923).
[17]Missouri ex rel.Southewestern Bell Tel.Co.v.Missori Pub.Serv.Comm’n(S.Ct.1923).(www.xing528.com)
[18]Federal Power Commission v.Hope Natural Gas Co.(S.Ct.1944).
[19]译者注:搁置成本特指过去对发电厂的投入难以在现行市场竞争中回收的投资成本。
[20]Joseph P.Tomain,Nuclear Power Transformation(1987).
[21]Dusquesne Light Co.v.Barasch(S.Ct.1989).
[22]Jersey Central Power&Light Co.v.FERC(D.C.Cir.1987).
[23]Federal Power Com’n v.Natural Gas Pipeline Co.(S.Ct.1942).
[24]In Re Madison Gas and Electric Co.(Wis.1974).
[25]Richard D.Cudahy&J.Robert Malko,Electric Peak Pricing:Madison Gas and Beyond,1976 Wisc.L.Rev.48(1976).
[26]Alfred E.Kahn,The Economics of Regulation:Principles and Institution,ch.3(1991).
[27]Farmers Union Cent.Exchange,Inc.v.FERC(D.C.Cir.1984).
[28]Verizon Communications v.FCC(S.Ct.2001).
[29]AT&T Corp.v.Iowa Utilities Bd.(S.CT.1999).
[30]William T.Miller,Rates and Tariffs,Energy Law and Transactions§80.01[3](David J.Muchow&William A.Mogel eds.,2002).
[31]James H.McGrew,FERC:Federal Energy Regulatory Commission 163(2003).
[32]译者注:所谓搁置成本(stranded costs)是指由于规制政策的变化,投资方没有来得及回收的成本。
[33]J.Gregory Sidak&Daniel F.Spulber,Deregulatory Takings and the Regulatory Compact:The Competitive Transformation of Network Industries in the United States(1997).
[34]Joseph P.Tomain,"Steel in the Ground"Greening the Grid with the iUtility,39 Errv'T L.931(2009).
[35]译者注:即采用峰谷电价。
[36]E.Mishan,Cost Benefit Analysis:An Informal Introduction,xxvii,4th ed.(1988).
[37]Frank Ackerman&Lisa Heinzerling,Priceless:On Knowing the Price of Everything and the Value of Nothing(2004).
[38]Flood Control Act of 1936(33 U.S.C.§701a).
[39]42 U.S.C.§4332.
[40]Sierr Club v.Morton(5th Cir.1975).
[41]Industrial Union Dept.AFL-COI v.American Petroleum Inst.(S.Ct.1980).
[42]American Textile Manufacturers Inst.Inc.v.Donovan(S.Ct.1981).
[43]46 Fed.Reg.13,193(Feb.17 1981).
[44]58 Fed.Reg.51,735(Sep.30 1993).
[45]White House,Improving Regulation and Regulatory Review(January 18,2011)available at http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/18/improving-regulation-and-regulatory-review-executive-order.
[46]Stephen Breyer,Breaking the Vicious Cycle:Toward Efficient Risk Management(1993).
[47]Richard A.Posner,Catastrophe:Risk and Response 253(2004).
[48]Robert W.Hahn,Risks,Costs and Lives Saved(1996).
[49]Deborah G.Mayo,Rochelle D.Hollander,Acceptable Evidence:Science and Values in Risk Management(1991).
[50]Cass R.Sunstein,Risk and Reason:Safety,Law and the Environment(2002).
[51]W.Kip Viscusi,Fatal Tradeoffs:Public&Private Responsibilities for Risk(1992).
[52]Nicholas Stern,The Economics of Climate Change:The Stern Review(2007).
[53]Matthew D.Adler&Eric A.Posner,Cost-Benefit Analysis:Legal,Economic and Philosophical Perspective(2001).
[54]Cass R.Sunstein,The Cost-Benefit State:the Future of Regulatory Protection(2002).
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