城市更新主要地区的居住隔离问题研究

深圳市的城市更新大致可以分为四个发展阶段。1980年，深圳成立经济特区，现代化进程加速，在城市快速扩张过程中产生了“城中村”，带来建筑违建、居住空间分异、社会安全和公平等问题。因此，深圳在该时期城市更新的重要内容是开展以拆除重建为主的旧村改造工作，如赤尾村、渔民村、蔡屋围等村落，同时启动原罗湖旧城区改造以改善城市面貌。2004年到2009年，深圳城市更新进入快速发展阶段。2004年出台的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》标志着城市更新正式进入政府管理范畴，首次系统梳理了城中村改造流程和规范，改造对象和方式也逐渐丰富，明确了城中村、旧城和旧工业三种改造对象，形成全面改造和综合整治两种改造方式，同时成立政府机构部门专职负责。2009年之前，深圳更多是处于前更新时期，深圳市政府在2009年出台的《深圳市城市更新办法》和2012年出台的《深圳市城市更新办法实施细则》意味着城市更新进入常态化、制度化阶段，通过政府引导、市场运作、自行改造等方式盘活了大量存量用地。城市更新也成为城市建设的重要内容和城市转型的关键抓手，在解决历史遗留问题、落实民生用地、产业转型升级等方面发挥着愈加重要的作用。在工作实践中，深圳构建了以“城市更新单元”为核心的规划编制体系，涵盖法规、管理、操作指引、技术标准四个层次，工作内容包括近期规划工作纲领、更新年度计划、更新单元规划三个部分，其中“更新单元规划”单独编制并被赋予法律效力。2018年至今，深圳城市更新进入第四阶段，市场运作的高强度开发导致了公共资源配置不均、城市风貌同质化、地价飞涨、社会不公等问题。在对城市更新的反思中，深圳市在2018年规定将各区一定比例的城中村划入综合整治范围，调整城中村改造由拆除重建向有机更新转变。

广州的城市发展历史远早于深圳，其城市更新活动也早已出现。广州的城市更新活动大致经历了自由市场摸索、政府强力主导、“三旧改造”运动、城市更新系统化建设四个时期。改革开放以后，我国逐渐结束福利分房制度，面对老化严重的旧城建筑与设施和恶劣的人居环境，广州市政府却因财政资金紧张无力推动旧城更新，因此广泛集资并采取“四六分成”的办法推动城市更新，但是新建住宅价格远超居民承受范围，而且更新项目大拆大建，“增量更新”不断加剧旧城的公共设施危机，也对历史风貌造成了“建设性破坏”。1999年，广州开始禁止私人开发商进入城市更新项目，城市更新进入政府强力主导期。在充足的财政资金支持下，广州由政府主导更新项目的投资、安置和建设，以非盈利或者微盈利为原则，更新前后开发强度基本不变，2002年进一步明确了旧村更新中“谁受益、谁投资”的原则。在这一阶段，城市更新工作表现出很强的计划性，但在实际操作中单靠政府的力量依然捉襟见肘。2009年，广州城市更新进入“三旧改造”运动阶段，这一年出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，并于次年成立主管机构——“三旧”改造办公室。针对旧城镇、旧厂、旧村，广州市自上而下地统筹起更新改造工作，在制度框架的监督下重新引入社会资本，以“互利共赢、适度让利”为原则，释放了低效利用的土地并对污染企业进行“腾笼换鸟”，还解决了历史遗留问题，但是也存在着缺少与城市规划的协调、“增量更新”卷土重来等问题。2015年，广州市成立城市更新局，意味着城市更新进入系统化建设期，工作思路从土地更新向综合城市空间更新转变，工作方式从大拆大建、独立产权单位更新走向全面改造与微改造相结合的模式。城市更新局作为对土地、规划、建设进行统筹平衡的跨部门、协调性平台机构已经初步建成，对全国的城市更新制度建设具有里程碑式的示范作用。

上海作为中国近代最大、最发达的城市，也是中国现代城市规划的起源地，自开埠以来便经历着城市更新，其有计划的城市更新可以追溯到19世纪40年代。开埠以后，上海一跃成为当时的大都市，工业、商业、运输业发达，城市形态逐渐从封建城市走向现代化城市。早期上海的城市更新主要以各租界进行重建、加建为主，后期经济增长和人口激增催发了自发的里弄改造，传统低层院落被大量加建为密集的联立式住宅。中华人民共和国成立之后，上海市便提出了“逐步改造旧市区，严格考虑近郊工业区，有计划发展卫星城镇”的城市发展建设方针，但是由于政府财政紧张，真正实施的更新项目有限，多为城市重点公共活动中心及部分棚户区改造社会住宅项目。改革开放后，上海市提出要通过城市更新解决人均住房面积小、环境质量水平差的问题，开启了为期20年的大规模住房改善运动。“365棚改计划”在短时间内极大改变了上海旧区的城市面貌，解决了住房短缺困境。1986年编制的《上海城市总体规划方案》指出，上海应从以工业为单一功能的内向型生产中心城市向多功能的外向型经济中心城市发展，城市功能结构根据经济发展需要得到了重构。进入21世纪，上海城市更新工作进入思路转型期，从面向指标的“旧改”走向综合性的“城市更新”，大拆大建的理念被纠正，城市规划对城市更新的引导作用趋于强化，高度重视对历史文化的保护。2002年新一轮旧区改造之际，上海提出了“拆、改、留、修”四类更新类型，2009年进一步强调“零星改造”与成片改造相结合，疏通自下而上的更新项目立项渠道。2014年，上海市召开第六次规划土地工作会议，标志着上海城市更新进入综合战略期，城市更新成为上海全面提升城市环境水平的综合战略。在这一战略的指引下，上海市确定了一大批配套性规章制度，初步建成上海市城市更新的专项制度体系。2016年启动“四大行动计划”，即共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划，作为城市更新工作的核心内容。(www.xing528.com)

总体而言，城市更新由于所处社会发展阶段的不同、地方制度体系差异、理念认识不同、政府与市场角色变化等原因，在不同时期会表现出一样的运作特点。深圳作为改革开放最前沿，快速扩张的城市造成土地资源的短缺，倒逼了相关制度的探索与完善，使得深圳最早出台作为城市更新制度核心的《深圳市城市更新办法》，最早成立常态化的主管机构。广州在依托市场力量进行城市更新方面探索较早，也意识到社会资本的逐利性带来的弊端，从而转向政府大包大揽的另一极端，最终选择“政府主导、多方参与”的中间路径。上海虽然最早开始城市更新计划，但是缺少常态化的机制保障，进入21世纪后才开始全面转变思路探索城市更新对于综合提升城市环境水平、促进历史文化和生态保育等方面的作用。但是深圳、广州、上海三地城市更新的演进也具有共性的地方，包括参与主体逐步走向政府主导下的多元公治，改造方式转向因地制宜的拆改留修保等多措并举，更新导向转向产权人可以自发申请的供需双向对接，更新目标转向促进城市全面发展的综合目标体系，制度建设逐步系统化、精细化。