中国市制改革展望-《世界各国市制比较研究》

第十章　中国未来市制改革的展望^[1]

综合市制的基本理论、我国市制百年发展史及国外市制的经验，笔者对我国未来的市制改革，以湖南省为例，提出自己的展望。

一、未来的公共管理环境

作为公共组织之一，那么未来规划市制的动向，就不能只顾当前的局势，更要能前瞻未来。依美国学者Mark A. Emmert等人观点公共管理环境会有下列八种趋势(转引刘明德，1999，21～23)：

(一)社会与组织将会日趋复杂

由于科技的日新月异，以及世界各地政府与人民之间的往来频繁，相互依存度日渐提高，使得人类原有的组织与社会结构都将因此而变得复杂。因此，Emmert等人认为，现有的组织，特别是政府组织，若不调整将无法适应未来的环境冲击。

(二)民营化的趋势与公私部门间的活动会日趋频繁

公营事业民营化(privatization)是世界各国普遍的发展趋势，自1980年以来已在国际间蔚为潮流。究其原因，一方面是认识到公营事业的阶段性目标已经达成，另一方面则是希望透过市场运作的机制提升效率，减少浪费。

此外，未来大规模企业，尤其是跨国企业将会降低政府组织的重要性，而经济性的机构会取代部分政府的职能，迫使公共组织必须有效的回应市场需求，并与私部门进行更有效率的互动，此将使得公私部门之间的分野日趋模糊。

(三)持续的技术变迁

技术的创新与变迁将对组织产生诸多影响，例如，工作人员须吸收新的技术，组织结构要有适应环境变迁的能力，重新分配资源，并利用技术的有利地位解决相关问题。信息爆炸与整合将是组织面临的新课题。值得注意的是，电脑科技的应用已经使信息的分析的处理权力操纵在个人手中，此将使政府以往的地位得以修正，甚至需求助于民间的个人或组织。

(四)公部门的资源及其成长将会受限

由于资源有限，政府部门的规模因此受到限制。此外，尚需以创新的方法来运用资源，如以契约的方式委托民间经营，或向民间购买服务。而劳力密集的公共组织，更须提升员工的知识与技能，并与私部门相互合作来解决日益严重的公共问题。

(五)多元化的工作力(Work force)与服务对象

以美国为例，由于种族及文化因素使然，造成整个社会的工作力与公民呈现多元分歧的现象，有如拼图游戏似的马赛克社会(mosaic society)。政府组织在面对不同团体的要求之下，势必将放诸四海而皆准的原则做适度修正。特别是在妇女走出家庭纷纷投入人力市场之后，传统上以男性为尊的观念备受质疑和批评。故强调两性平等的管理形态，这并非仅是增加女性领导，而是应于传统的管理形态中注入女性领导的柔性激励风格，使工作场所更具人性化，将是未来组织成功的重要因素。

(六)个人主义与个人责任的强调

由于个人主义在现代社会盛行，以及自我责任的强调，传统上由政府机关主导一切的情势已有所改变。于是有民营化与义工的兴起，从而改变了个人对政府机关的看法和期待，公务人员也将获得更多的自主权。更因为分权观念的盛行，将会改变过去由中央主控一切的局面，地方政府会有更大的权力与中央政府抗衡。

(七)生活品质的重视与环保诉求的抬头

对员工本身而言，工作不再是其生命中唯一的目标。人们所关切的是生命的安全与健康，以及家庭生活的重视。因而在强调生活品质与环保观念的趋势下，工作场所的管理与设计将有大幅度的更新与改观。诸如弹性工时的设计，医疗保健的提供，也由于人民对环境保护的重视，促使政府必须重视环保问题并扶植产业升级，减少高污染性的产业。

(八)持续性的转变，而非激烈的变革

因为环境的激剧变迁，迫使人们必须快速的反应。但是即使要有所变革，也应在现有体制下进行持续的改革与转变，不须对现行体制做激烈的变革，以免引起社会危机。

因此包括市制在内的未来地方政府组织设计时，也应一并考虑这些趋势。也即要推进民营化政府，创建良好的工作场景，创建良好的生活品质，并且按照渐进主义的改革思路循序渐进的开始改革。

二、过去的市制变动总结

在全球一体化的背景之下，世界各国纷纷进行积极的地方行政区划体制改革或调整，以解决或缓和因经济发展、环境变迁、人口流动、区域合作和城市化等所带来的一系列社会问题和压力。我国自然也不例外，改革开放以后，我国相继推动实行了“县改市”、“地改市”、“撤区扩镇并乡”等几项大的行政区划调整。以湖南省为例，1982年至1996年间先后有吉首等14个县改为市；1995年又实行“撤区扩镇并乡”，是年全省乡镇总数由上年的3412个，骤减至2381个，这一进程目前仍在延续。

这些改革，都促进了地方政府的职能朝服务型转变，合并重组也精简了机构和工作人员，减轻了群众的负担，对目前建设资源缺乏的中国大部分地方政府有很大的积极意义。然而客观的讲，这些调整仍然没有将原有行政区划体系的不少问题解决和处理完毕，甚至还带来一些新的问题。表面的问题包括简单的县改市和乡改镇，给统计带来了混乱，导致虚假城市化，而统计的失真就会影响决策的科学性和可行性。深层的问题还包括县改市以后的地方政府，或者工作职能没有实现很好转化，或者过分重视城区偏废远郊乡村(尤其是那些地域范围广大的县级市)。

(一)以湖南省为例的目前的“市”

截至2010年7月，湖南省共有14个地级行政单位(包括13个地级市和1个自治州)，122个县级行政单位(包括34个市辖区、16个县级市、65个县和7个自治县)，2409个乡级行政区单位，其中街道办事处247个，镇1106个，超过乡和民族乡之和的1056个。由于1997以来国务院冻结了县改市，所以除1999年永州地区改为永州市(地级)，并将县级永州市和冷水滩市分别改为芝山区和冷水滩区外，湖南省县级以上行政区划无重大变动，更无新的市产生。直到2011年望城县改为长沙市望城区。

因此近来湖南省行政区划的变动主要是乡镇一级的调整。大规模的乡镇调整发生于1995年，是年湖南省实行“撤区扩镇并乡”，不妨称之为“1995年大合并”。这次合并使湖南全省的乡镇总数由1994年底的3412个，骤减至1995年底的2381个，缩减30.2%。原来位于县和乡之间的区公所一级，更是由395个猛减至54个。

此后，乡镇合并工作持续进行，1996年至2007年12年内，平均每年裁撤乡镇17.9个。而在大城市地区，主要的区划变动是由于城市建设的扩张，不断有街道办事处新设或范围拓展。

这些调整对地方政府进行职能转变，精简机构，减轻城乡居民负担，提高地方政府竞争力，促进城市社区建设和社会主义新农村建设具有重要的意义。

然而客观而言，这些调整仍然没有将原有行政区划体系的不少问题解决和处理完毕，甚至还产生了一些新的问题。比如：

1.“县改市”当初是为了调动县级地方政府的积极性，促进中国城市化和现代化发展。不过1997年以后国务院不再批复新的县改市，但又一直没有出台新的调整政策，导致湖南省已经有10余年未有新的市产生，这对一部分县的积极性是一个打击。就湖南省而言，若依现行县改市标准，则宁乡等县已经在多个指标上远超要求，本可以多年前就升格为县级市。

2.地方行政的层级并未有大的减少。目前地方政府实行“省——市——县——乡”四级体制，层级过多导致无形中加大了地方行政成本，与社会的高速信息化发展趋势形成较大反差。在县域经济开始崛起的宏观背景下，过多的层级，对县级市和镇等位阶较低的行政区发展较为不利。尤其是中心镇的发展，更多的还是停留在规划和报告上。

3.简单的县改市和乡改镇，另一方面对城乡划分的标准又一改再改，给统计工作增加了混乱和压力，容易导致虚假城市化和统计失真，而统计的失真又会影响决策的科学性和可行性，造成恶性循环。

4.最近的行政区划调整，有重视中心城市，轻视边远地区之嫌。

今天在社会主义和谐社会建设，以及新农村建设的大环境下，行政区划体制的改革，也必须将视野从城市或中心城镇扩展到城乡全体。虽然我国过去采取的“县改市”，在形式上让远离城区的乡民也摇身一变成了“市民”，但实际上政府的行政，还是过多的关注在城区一处，并没有做到如当初县改市的初衷所预想的，做到城乡一体化。本书即是主张未来市制改革，不应只是把县府的招牌换成“市人民政府”，还要在行政、人事组织，甚至空间距离上要离乡民更近，也就是应建立更体现城乡全面统筹的市制，而非仅在城区进行修补。

当前我国如火如荼的城市社区建设和社会主义新农村建设，除经济建设外也包含乡村文化和公共行政体制的创新等全方位的建设。要保障基层在经济和社会文化事业上发展的成果，必然要求新型地方行政区划体制，尤其是市制的完善。

(二)湖南目前的“城镇”布局

根据2000年的人口普查结果显示，湖南省按人口分布的城镇^[2]如下：

人口100万以上的特大城市仅长沙1座，约180万人；

人口50～100万的大城市3座，即衡阳、株洲和湘潭；

人口20～50万的中等城市7座，即岳阳、常德、邵阳、益阳、郴州、怀化和娄底；

人口10～20万的小城市约13座，即冷水滩、耒阳、吉首、澧县城、浏阳、醴陵、湘乡、涟源、冷水江、邵东县城、零陵、道县城和张家界。

人口5～10万的大镇约40处，多为县、县级市的城区或大中城市的边缘集团。

为此，笔者制作了一张简单的湖南省城镇分布的示意图(参见图10.1)。由此图可以较为清晰的看到，湖南目前的主要城镇是以长株潭地区为核心，沿京广铁路、沪昆铁路、石长铁路、湘桂铁路展开，衡阳是次中心和湘南中心城市。大体上，人口20万以上的多为地级市，人口10～20万之间的多为县级市，而5～10万的多为县城或大城市的卫星城镇。

图10.1　湖南省城区人口5万以上的城镇分布示意图(2000年人口普查)

另一方面，这张图也反映出，省内5万人口以上的城镇数量仍显不足。虽然在2000～2010的十年内，可以确信省内有更多的县城人口达到5万，但目前的资料并没有显示，除县城和大城市邻近的卫星城镇外，有哪个非县城的镇城区人口发展到5万以上，无论平原区还是丘陵区。也许总人口是一个因素，尤其在湖南南部地区，看起来城区人口超过5万的县，都是拥有百万人口的传统大县，在永州和邵阳两个传统人口大府很明显。因分解为衡山县、衡东县和南岳区3个县级单位的老衡山县地域内，没有一个大镇(也许现在的衡山县城已经有5万人了)。

通常来说，人口达到5万以上的城区，才能有效的承担起中心镇的功能，因人口积聚所产生的社会和经济效应也才会更明显的展现出来。然而湖南缺的就是这样的中心镇。如果我们粗糙的把一个5万人口以上的城镇，称为一个“中心点”的话，那么湖南在2000年有超过60个这样的点，也许现在有80个左右，这些中心点大多在县城以上。仅有的几个特例是宋家桥和德山两个老牌工业卫星城及安江和洪江两个不久前丧失县级中心地位的城镇。

人们可能会习惯于把这个因素归于城市的政治地位，如果更具体和准确一点，或许应该说成一个城镇能对其本身发展所需要的人力、财力和行政力等资源的支配能力。一般来说，县政府总是会更多关注于县城发展，在资源有限的情况下，那就只好先把其他乡镇已经损坏的道路维修工作放一放，先改善县城的下水道，虽然那个需要维修道路的乡镇，可能是全县主要的税收来源地之一。实际上，如果不是1952年以后成为县城驻地，涟源、祁东、西渡、桃江、新邵、安化东坪、望城高塘岭可能都不会在这张图上出现。

与东部省份(如浙江省)相比，湖南的城镇数量仍偏少，平均每100万人才拥有一座5万以上的城镇，同比例浙江省比湖南多出1/3。但在梯次分布上，湖南反而较为合理，从特大城市、大城市、中等城市、小城市、大镇、中镇到小镇，数量逐渐增多，每两级之间保持约1:2到1:3的比例。浙江省则呈非常典型的两极化，一面是杭州、宁波、温州三大城区的人口都超过100万，另一面是小城市和大镇星罗棋布，而位于两者中间的大城市(50～100万人口)则断档，虽然目前有可能为义乌或绍兴等补上，但在整个梯次中，此档仍最薄弱。

当然，很难说梯次分布合理好，还是断档好，因为两个省的情况完全不同。只是就市制而言，双方都必须考虑，如何向蓬勃发展的小城市和大镇下放更多的权力，引导他们在经济和社会等各方面往纵深方向发展。

在湖南，乡镇因为权力有限，制约地方发展，以至没有一个非县城镇发展为大镇。而在浙江，没有县级那样广泛的行政权力的镇，即使聚集了一定数量的人口，在经济上取得了一定成就，但在城市规划和社区服务等方面则严重滞后于县城与市区。

图10.2　浙江省城区人口5万以上的城镇分布示意图(2000年人口普查)

三、市制改革需要考虑的原则

为使行政区划适应经济和社会发展的需要及现代社会的信息化、网络化，有必要解放思想，作出更大的改革，这一点应该是全省上下的共识。但是到底如何改革则需要谨慎，笔者认为未来的调整思路至少应该坚持以下3条原则：

(一)应体现缩小地方行政层级，降低行政成本，提高行政效率

地方行政区层级过多是我国行政区划体制的长期症结，减少层级是学界和政界很多人的主张。从目前的情况来看，于省、市(地级)、县、乡镇四级中，要求删除地级和乡镇级的声音最多。

1.“省县直辖”论

民政部区划地名司司长戴均良多年前曾在接受采访时透露，中国行政区划改革的总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。省县直辖，就是要取消目前地级市管县的机制。

主张“省县直辖”的立法依据是来自宪法第30条“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。”上述条文比较容易解读为省应当直接管县。

首要的现实依据是当前部分地区存在的(地级)市刮县、市卡县现象，导致县域经济成长疲软，相反一些地级市却可以凭借政治优势挤占下属各县(包括县级市)的资源。

不过这一条就湖南等内地很多省份来看，并非总是那么明显。省内各地级市的城区，在本区域内都具有较明显的优势，这种优势，不见得都是市刮县的结果。最近为紧跟全国的潮流，湖南省也推出了一系列在财政上实现省县直辖的举措或规划，不过据笔者了解，此项意见，在省内实力最强的长沙市属的3县1市并不领情，望城县不少干部和群众就反对该县由省直管。究其原因，主要也还是在财政上，害怕省管县后，财政拨款、干部工资待遇都要和省内西部山地县市看齐，对财政收入和地方公共建设恐都会带来不少的冲击。^[3]

省县直辖还有一条历史依据是认为“县”在我国历史上地位重要且最稳定，因此不可废除，而地级市则有后世拼凑之嫌。

但实际情况也并非如此，如浙江省的地级市，其格局几乎可以追溯到隋唐乃至六朝时期。就湖南而言，目前湖南13个地级市中，长沙、衡阳、邵阳、岳阳、常德、郴州、永州7市在历史上就曾是府级(相当于地级)中心，并无拼凑之嫌。株洲、湘潭、益阳、娄底、张家界和怀化6市虽然是晚近发展，但也因应于铁路等现代交通和工业的发展，并非纯粹人为强行所致。

至于所谓“县”的稳定，于湖南而言，则实在更为牵强。单就目前存在的88个县(包括县级市)而言，于上世纪40年代以后新设(不包括县改市)的，就有18个^[4]，占20.5%。新设县比例如此之高，显然不能用县制稳定一言以蔽之。

笔者认为，省县直辖对提高部分县和县级市在财政等方面的自主性有一定的帮助，但是自主性提高就意味着责任扩大。湖南有不少县(市)本身的赋税来源就比较缺乏，一旦自主是否会变成地级市向县和县级市推卸责任则需要充分评估。

坦白来说，以目前四级政府体制而言，地方行政区的规模和数量尚属合理。将来一旦省县直辖，四级制政府改为三级制，即使不考虑市辖区的问题，那么省政府也将直接面对101个(目前的88个县和县级市，13个地级市)平行的地方政府。而这101个政府，人口多的如长沙市区(达212.29万人，2000年人口普查，下面人口数据都按照此口径)、浏阳市(130.76万人)，少得如韶山市(9.53万人)、古丈县(11.92万人)、双牌县(16.15万人)，极端相差22倍。面积大者如沅陵县(5826平方公里)，小者如韶山市(210平方公里)，极端相差28倍。经济富裕者如长株潭地区的长沙县、宁乡县可以挤入全国县域经济百强县，而山区则仍有一些贫困县。

省政府如何对101个下属单位保持平衡，是一个很大的考验。而如果将县的数量合并降低到一般认知上比较合理的50～60个，恐对地方发展带来极大震荡，酿成社会不稳定，尤其是被撤销的县市，几乎可以肯定必然会发生群体性事件。1999年洪江事件殷鉴不远，湖南断不可再兴废县废市之举。

2.“取消乡镇”论

此一主张一是源于中国古代“皇权不下乡”的历史传统，二是基于目前很多乡镇政府的实际运行处境。

就“皇权不下乡”而言，近百年来中国社会发展迅速，而这一百年恰是乡镇逐渐被纳入国家行政的历史。倘若一味强调封建时代的“皇权不下乡”，恐怕有以古度今的嫌疑。

至于目前很多乡镇政府的实际处境，根据笔者在湖南多年的观察，确实有不少处于入不敷出的地步，相关研究显示，这种情况乃至在东部发达地区，都普遍存在。不过话说回来，寅吃卯粮的又岂止乡镇一级，地处省府大都会核心地段的长沙市天心区又何尝不是如此，湖南省政府自迁到天心区南部后，省府板块近几年把地卖光光用于开发居民楼盘，70年的房屋契税一下子都收了，地方政府恐怕是不会把钱规划70年的用途的，笔者就曾经和某位天心区政府公务员交流时，感受到他对这个问题的担心。

况且乡镇在实际工作中的人事、财政、事务处置3项大权均受制于县，虽名为基层政权，实为县政府的派出机关。如此一来，索性取消乡镇的独立性，倒也是很容易就能得出的结论。

不过笔者认为，如果省县直辖需要裁撤30个左右的县的话，那么乡镇取消恐怕涉及更广，影响更巨，操作难度更大。如果仅是将乡镇就地改制为市、县政府的派出机构，那么也不见得就能够精简机构，裁汰冗员，相反可能带来的负面效应是让政府离民意更远。

(二)应体现改善地方政府施政能力，促进公共服务的专业化水平

在国家的地方行政中，基础地方政府(基层政权)是最贴近民众的公权力部门，承当着地方发展的首要责任，直接将国家的政策福利输送到居民手中；同时它也是居民参与国家管理的最便捷渠道，是实现社会民主的重要基石。

所以，未来的改革，无论以“市”或以“镇”作为基层政权，都应该保证该级政府拥有充分的行政能力和资源，以更好的促进地方各项事业建设，增进老百姓的福利。

目前作为基层政权的乡镇没有完整独立的财政，只是县财政的组成部分，尤其是农业税免除后，乡镇本身的收入来源严重萎缩，又加剧人才外流。另一方面，县市过多关注城区的发展，忽视下属乡镇。

湖南省除山区外，中部地区普遍是人口大县，100万人一座县城，一座县城也就10万左右人口，即使县城建设的再好，也常常无法惠及剩下的90%。这种情况也普遍存在于沿海地区，近来“镇改市”喊声最大的，当属浙江温州地区，许多媒体都转载该新闻并发表评论为其叫好。实际上，对镇改市需求比较强烈的，都是大县的镇。如果按照半个世纪以前的做法，一个县人口超过100万以后，因人口众多管理不便就给分县，恐怕温州的龙港、柳市等镇早就成为新的县城了，自然也就不需要再提镇改市了。这也是反映，若不把这些强镇进行升格，则现在的行政架构，不但无力领导本地建设，相反还阻碍地方经济和社会事业的发展。

所以要保证基层地方政府的稳定运行，未来需要对各级地方政府的行政、财政、人事等各项权限进行清楚的划分，如果能配合出台相应鼓励政策，提高地方政府的财力和人力资源则是最好。

现代社会中，落实社会福利的最主要办法就是通过社会立法和社会行政，将国家福利传递到公民手中。因此未来市制调整，应该要着重考虑能否提高社会福利的专业化水平。笔者认为，每一个行政区，情况各有不同，人民的需要也会有所不同。比如在人口出生率高的市，可能应该多配备儿童服务的工作人员，而在老龄化严重的地方则相反。还有一些事务，可能是涉及跨行政区域的，比如跨境道路建设，垃圾清运和掩埋等。

也就是说，为了提升地方政府公共服务的专业化水平，未来市制改革和行政区划调整，应该同时对地方职能进行修改，地方政府机构的设置，不搞大一统，而是允许各地因事而设，还可以鼓励有些地方突破行政藩篱，联合设置公共机构署理共同事务。

(三)应体现保护市民利益，提高群众参与

所谓参与，即是强调人民透过信息的公正自由取得及有效的参与系统建立人民意识，达成人民对政策的共识、社会资源的有效利用以及避免政策盲点。

不得不考虑的是，在市制改革过程中，城乡居民的利益问题，比如城中村。村民委员会虽然在性质上与乡镇人民政府有本质不同，前者为群众自治组织，后者为基层政权。但两者在发展过程中，却面临类似的问题。偏远地区经济贫弱的村，财力不足，人才外流，海选产生的村长也会面临巧妇难为无米之炊的困境，或者能人村长也带不动全村的发展。而被大都市包围的城中村，人民早就从事非农产业，但如果强行进行村改居，极可能伤害群众利益。诸如此类涉及市民利益的事件还会有很多，笔者以为，此等涉及一地全体居民的事务，倒不如采用1920年制定湖南省宪时的那样，由牵涉地区老百姓民意表决为好。

另一方面，传统的社会文化，还可能是对未来农村行政区划改革的障碍。目前湖南的村普遍人口在千把人左右，居委会的人口则更多，如果乡镇合并后规模超过10万人，则村(居)的数量一般都会超过60个(如衡阳县西渡镇，洞口县高沙镇)。这样多数量的村，又可能会导致在乡和村之间设立乡政府的派出机关(如靖州苗族侗族自治县县城渠阳镇即设立艮山口等3个管委会)，最后等于没有精简机构。

无论如何，现代公共行政，除了强调社会公正之外，也要非常强调参与的价值。市制从其源头上来看，应该是体现致力于达到更多人员的参与，而不是仅为了管理的便利。

四、市制改革的思路设计

综合国内外分析，笔者以湖南省为例，对未来市制和行政区划体制，提出如下的改革思路。

(一)市制整体规划

总体上，笔者对未来市制的调整设计，主张以渐进的方式，减少行政层级，并以共同生活圈为基础进行地方政府合并。具体为短期内扩大中心镇的管辖范围；中长期则重组乡镇，透过中心镇合并周围乡镇设立“单一市”。

1.强化县级，扩张中心镇

首先，扩张县的行、财政权力，将原来由地级市行使的权限能下放到县(县级市)的全部放到县(县级市)。

同时，以“重点镇”、“中心镇”为中心，划入周围乡镇然后实行大乡镇制，并赋予其完全的县级权限，以增加县域经济和社会发展点。上策为以二、三十万左右的乡镇组合直接建制为市，下策是设立各种名目的开发区、管委会行县市之实。

特别提到的是，这样设立的市，应取消下面的乡镇建制，形成市直接管村、居的体制。笔者称其为“单一市”，此举是参考了英国“单一管理区”的做法。

2.虚化地级市和乡镇

原地级市的权限悉数下放给各县后，市管县体制将自然消失，其原范围(或适当调整)内的各市县建立联络性的区域协调委员会，由省政府委派专员，或由各市县长轮流担任，地级市的人大代表也不在其他县市选举产生。新的区域协调委员会主要作为省政府和县、市政府之间的沟通管道，以弥补省政府与省内部分县、市过远的管理不足。

透过一段时间渐进的过程，将乡镇逐步废除。其原有办公设施、工作人员、行政职能等或由县政府吸收，或由新的社区继承。

3.在市内部，以城乡小型“生活共同体”为原则，调整“社区”和“村”，方便群众参与公共事务

村作为群众自治组织，又是农村集体经济的管理者，当继续保留，但其社会管理的职能可以剥离，收归县市地方政府。县市为更好的将社会福利服务传递于群众手中，可根据业务的需要，以约2000～10000人为范围设立一个社区服务中心，作为县市政府的福利行政、统计和选举单位。允许社区和村同时存在，范围上可以一个社区一村，也可以数个村建一个社区。社区主要行使的是落实县、市政府的社会管理职能，宜聘请社会工作者等相关专业人士担任。村则行使村民自治，通过村民大会的形式管理共同财产等事务。

简单的思路如下表所示。

表10.1　未来行政区划调整思路简表

按前表所列的基层行政区(基层政权)的规模不应该太小，否则人力、财力、物力均缺乏，将导致地方政府无力施政。根据本书对世界上主要国家行政区划现状和调整趋势的分析，并结合我国的实际，笔者认为，基层行政区的人口规模应当在15～30万之间为好。山地、海岛等情况特殊的可少于10万。以湖南省来说，大概可以分成200～300个左右的基层行政区。同时，在200～300个行政区之上保留相当于地区一级的单位是有必要的。

笔者反对通过“县市大合并”实现类似“1省——50县——300乡镇”这样的格局。虽然，这样的格局与“1省——1、2十个地区级协调组织——300市”从数字结果上来看，出入不大，但实际上具有极大的差异，最主要的表现在两点。

第一是调整的过程。因为，无论哪种框架，都不可能在一夜之间得以实现，都需要通过一个相当长的时期的过渡。在这个过渡期中，前者无疑将要求地方政府不停的并县并市，而后者则是不停的新设市(县)。从经验来看，从1983年到1999年最后一个永州地区改地级市，湖南花了16年时间才完成地改市。那么这个新的过渡时期，因为涉及范围更广更深，时间肯定还要长，也许20年或更久。

在这个足够长的过程内，大规模的并县，只会使一大批县城失去发展机会，不利于区域平衡发展。并且1994年湖南省在对洪江市和黔阳县进行合并过程中，已经有过不太成功的先例。而未来一旦进行并县，被裁并的县(市)大都比当时的洪江市规模更大，历史更悠久，面临的阻力也将会更大。另一方面，如果不进行县县合并，那么现有的101个县市将很难实现“省县直辖”，同时因为省内大量县市的人口都在100万以上，乡镇一级政府也很难取消干净。到最后，将根本无法实现减少行政层级，创新管理体制的目标。

第二个不同是调整后的基础行政区(基层政权)的性质。若按照“1省——50县——300乡镇”的格局，则基层政权仍旧为乡镇，但若按照“1省——1、2十个地区级协调组织——300市”的格局，则基层政权为市县。

我国的实际情况是，乡镇一级地方政府所能掌控的资源和权限非常有限，今天中国乡镇的主要职能部门中，大部分是由市县政府直接控制。乡镇名为一级政府，设有乡镇人大，如有些国家的地方自治体一样，法律上还享有地方重大事项决定权。实际在至关重要的财政和人事两方面，连形式上的自主决定权也没有，因为一没有税务局(只有属于县市税务部门垂直领导的税务所)，二不能自主雇用一个有编制的工作人员(这项工作的最终决定权在县级组织人事和编制部门)。

如果未来的300个大乡镇，也是维持这种名不副实的地位，那这对地方发展就非常不利。这一点，若是300个市县就不同了。所以，增市县的本质是将权力下放，300个乡镇则刚好相反，以今天中国改革开放的实践来看，在非大都市地区，盲目合并县市和乡镇不见得最符合机构改革，权力下放的原则。

(二)基础行政区的调整思路——分湖南省为大约200～300个市县

所以，笔者在坚持前文所说的三项原则的基础上，对湖南省未来市制改革的调整思路为“乡镇合并，升格为市”。

目前，在湖南省改革开放力度不断加大的情况下，湖南省未来新的经济成长点，将不再只限于县城，还将包括若干重点镇。尤其是一些人口多的市县，除县城以外，大多有次中心城镇，如宁乡县的双凫铺镇——横市镇组团，浏阳市的大瑶镇，祁东县的白地市镇，安化县的梅城镇，这些重点镇大都有不错的发展潜力。至于比湖南经济更活跃的沿海各省，这些堪比县城的大镇则更加抢眼。

要提高这些重点镇、中心镇的地位，并带动周边地区的发展，仅仅委以他们县级经济和社会管理权限仍是不够的。一来，仅对部分乡镇赋权有失公平原则，对该乡镇的赋权常常无法惠及周边的乡镇的老百姓，反而拉大重点镇与非重点镇的差距，不利于和谐社会的创建。二来，行政性的赋权缺乏稳定的法律依据，一旦县政府有心阻碍赋权，该重点镇也无能为力。

所以，不如直接以该重点镇为核心，联合周边乡镇设立新的市或县。在我国目前的行政体制下，县级政府拥有独立的人事、财政、行政等权限，乡镇政府即使再被赋予特殊的政策优惠，也在实质上受制于县市政府。而设市或县后将使权责清晰化，从而促进地方经济和社会各方面事业的发展。

而各乡镇则应该将其行政功能正式统归县有，取消名存实亡的乡镇人大，改为县市政府的派出机构。经过乡镇合并，并升格为市、县的调整后，县、市自然的取代乡镇成为基层政权。

城市化水平高的县应当被允许使用市的称呼(县改市)，而设市的要件笔者以为大致需要包括：

(1)总人口达到30万，且工商业就业人口占本区域全部就业人口的60%以上。此是为了突出城市的集聚和非农特征。

(2)必须连续3年为人口增长地区。此是为了显示该区域确实为周围各县的中心城市，并且未来有持续发展的前景。

(3)税收自给，并连续3年财政无赤字。这是为了确认该区域有足够的财力应付未来升格为市后因责任增加而带来的社会建设需要。

(4)必须拥有一定的社会文化设施，如一所专科(高职)以上高等学院，或博物馆、体育馆等。此是为了保证当地未来有充足的人才资源储备，并鼓励地方政府重视教育和文化事业。

当然目前的市应该继续保留市建制，不削除降格为县。

(三)群众意愿应是最后决定因素，建议保持3年过渡期

虽然，本研究所建议的县乡区划调整思路，是以“乡镇合并，且升格为县市”的方式进行，因有“升格”的诱因，理论上广大乡镇可能会较为积极。但毕竟变更幅度较大，所以仍应持循序渐进的思路进行。

统一的规划通常是专业的理性分析结果，不过这不表示它就可以取代群众的意愿。所以，无论是乡镇合并升格为县，抑或村村合并。都应当将规划的方案交由目前的乡镇人民代表大会和村民大会，乃至全体居民共同决定。

乡镇合并升格方面，从规划提出到最后合并实现，应该留有3年的过渡期。在这个时期内，相关乡镇就关于合并升格的一揽子问题进行讨论和协商，最后关于支持或反对合并也应由各乡镇分别进行乡镇人民代表大会或全体居民表决来决定。(www.xing528.com)

以下问题都应由各乡镇进行讨论和协商：

(1)合并后新市县的范围，是否允许各村不参加而单独改投其他县市；

(2)合并后新市县的名字，这个名字建议采用公募；

(3)合并后新市县的选址，是否新建或沿用；

(4)合并后新市县的第一任市县长选举办法，是否在现任各乡镇长中选举还是重新选，是一乡投一票，还是合并后新县县民一人投一票；

(5)合并后新市县的人大代表选举办法，现有人大代表是否留任还是全面改选；

(6)原有各乡镇的资产和债务如何分配，是否该由新市县继承，如果拍卖，收益是如何处分；

(7)原来的各马路、街道、设施的名字如何变更；

(8)合并后新市县，从何日起开始运作等等。

为充分体现待群众的意愿，笔者认为：

首先应在3年过渡期开始时，先成立“××区域合并协商委员会”，由各乡镇派代表参加，负责就前述问题进行多方谈判。经过各代表妥协一致后，以书面形式确立形成“合并协议书”，并由各参与代表签字并盖各乡镇公章。然后各乡镇组织乡人民代表大会对是否同意合并进行投票，必要时也可以让全乡镇选民投票决定。最后将投票结果呈报省政府相关主管单位批准生效。

给予3年操作过渡期，是为了给广大基层工作者和人民群众以充足的时间准备和适应，也给政策宣传提供足够的时间。一旦个别地方出现阻力，也比较有时间进行个案补救。

另一方面，3年实现而不是以行政命令强制推行，也是为了提高群众对社会公共事务的参与度。在现在人人忙于打工营生的背景下，对公共事务的关心程度的低下不利于干群关系和地方政府有效行政，不利于社会主义和谐社会的建设。提高群众的政治生活参与度，则可以改善这些问题。所以，这三年过渡期，筹备过程应当是全部公开的。

(四)地级市的保留和改造——改组为协调委员会

湖南省就全国来讲是个人口大省，因此在省和基础行政区之间，有必要仍旧存在一级组织。但是这一级组织，应该定位于协调机构。

一是协调省政府与市、县政府。作为省政府和市、县政府之间的桥梁，而不能作为县、市政府的直接上位领导。

二是协调邻近各市县政府。有一些地方事务应该是县、市政府无力完成的，需要有超越市、县的政府来进行协调，如：

(1)大型灌区的建设和管理。湖南省是农业大省，现有大型灌区13处，未来相关市县仍旧应当被划在同一个协调区中。如大圳灌区的新宁、武冈、隆回、邵阳等县市，不宜划开。

(2)民族文化保护。湖南西北部是土家族和苗族的聚居区。未来任何一县一市都无力承载保护少数民族文化的重任，而省会长沙又远离民族区域。最好是由邻近各民族县市联合保护。所以未来自治州仍有保留的必要，只是职能也要适当更改。

(3)流域开发和治理。比如目前的永州市，大致囊括了潇水流域全部。未来小县市一旦实行恶性竞争，都将无力解决全流域的发展问题。

就这个中间的协调组织的区域范围而言，大体上以现有地级市为边界是合适的。其行政职能则应主要在上述跨县市大型工程的建设和管理，区域文化的保护和传承两项上。至于一般的行政事务，尽可能由区、县、市政府办理。

(五)结论

由于现代社会管理的技术水平和管理思路不断革新，对行政区划进行调整已经被提上日程。提高行政效率，改善基层政府的施政能力，促进社会福利行政的专业化水平，并保证基层居民的生活利益，是未来行政区划调整所需坚持的原则。

结合国内外过往经验，我们认为“乡镇合并，升格为市”及以城乡“生活共同体”(社区)作为乡村政治生活的基本单位是未来湖南省以至全国行政区划调整可以参考的两条道路。最后湖南省的行政区划形成如下的层级：

1省，即湖南省；

10～20个区域联络委员会，如永州区域、衡阳区域、常德区域；

200～300个左右县(市)；

1万个左右社区，即居住小区或村镇生活共同体。

其中省、县两级为综合性地方政府，设有本级人大。区域联络委员会为省政府派出机构，负责上下联络与横向县市间协调。社区为县(市)政府进行行政和提供社会福利服务的基本单元。

同时需要注意的是，行政区划调整也要充分注意群众的参与度，将区划调整和群众对社会主义和谐社会建设的积极性结合起来。

附表：世界50大建制市

续表

注：面积单位为平方公里。本表依行政区划范围统计，数据不是指地理和统计上的“城镇”或“都市区”。中国部分以直属各市辖区的区域(即街道办事处辖区)为市的统计区域。统计口径一栏中，数字为年份，C为当年人口普查值，P为官方公布的在籍人口数，E为国际组织或其他非官方来源(包括本书)进行的估计值。严格意义上说，表中的东京、拉各斯、大马尼拉等都不是单体的建制市，详见本书相关章节。

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【注释】

[1]本部分原为2008年湖南省情与决策咨询研究课题，收录时有改动。

[2]这里说的城镇，是指不包括郊区和卫星城镇在内的主城区，包括郊区和卫星城镇在内的区域则称其为都市区，所以这里的人口数据非指五普时官方公布的分县市别城镇人口数据。

[3]本书写作过程中，望城县尚未完成撤县改区。

[4]即望城县、株洲县、韶山市、衡南县、衡东县、祁东县、邵东县、新邵县、隆回县、洞口县、汨罗市、津市市、桃江县、双牌县、中方县、冷水江、涟源市、双峰县，尚未计对黔阳县有一定承袭关系的洪江市。