完善农业支持政策协调机制

政策的协调目的是为了共同的目标，将不同部门的政策、不同政策建议，不同政策主体，使用一定策略来交换信息与协调利益，进而将不同的政策整合到一起。政策协调是一个动态机制，从政策制定开始，到政策执行、政策评价，最后到政策监督落实与反馈，全程协调参与。由多目标融合而成的农业支持政策体系，具备主体多元、对象层次差异大、管理格局复杂的特点，怎么才能求同存异，将农业支持政策体系的效力发挥到最大。因此，本文基于博弈理论，研究构建农业支持政策体系的政策协调机制。

目前，我国的农业支持政策体系的协调机制尚存在很多问题，大致体现在以下方面：第一，对政策协调机制的重要性认识不足，协调性是体系的本质特征，但是政策在制定和实施时就没有从整体协调上出发，政策的制定及实施在一些区域仍有较大的随意性与不连续性，相互之间无法关联，从而导致作为促进和保障区域的经济合作与协调的法律及法规缺失；第二，政策责任界定模糊，矛盾无法调和，政策与法律不同的一个鲜明的特征就是，政策灵活有余但责权划分模糊，使得政策主体缺乏明确的职能定位，而且由于片面追求政绩，一些地方政府主体会有短视行为，从而偏离中央政府主体的政策目标。另外，政策协调的工具较少，妨碍了政策的实施效果。

（一）政策博弈的根源及协调的内容

为了正确认识农业支持政策冲突的根源，农业政策的博弈体现在以下三点：

其一，农业发展资金的博弈。农业和工业、商业等其他产业同属于这个国家的基础支柱性产业。由于财政收入的有限性和发展战略的要求，必然出现资金投入的此消彼长。如当国家向地方的财政转移预算总额一定时，中央政府为了促进产粮区的农民积极性，将大量的资金投入该地方，向其他地方的农业投入则会减少比例。这种情况下，地方政府间为争取到财政的转移支付难免不出现较为激烈的竞争与博弈。

其二，空间邻接生态关系的博弈。农业的空间溢出效应早已被证实存在，任一区域都无法独立于邻接区域而存在，经济发达的区域必然影响周边区域从而形成经济圈，产业落入的区域周边的经济也必然低迷难以突破。如果是经济问题倒还不会有太大的冲突发生。但如果涉及空气、水源、土地等自然环境及生态补偿问题时，冲突则会加大，因为这牵涉到跨区域治理、生态补偿责任认定等问题，从而产生空间邻接行政区域的生态关系博弈。

其三，地方政府间存在政治关系博弈。每个行政区划都有地方政府，不管是政府还是民众的潜意识中都有很强的领土意识及辖区特征。只要有这种意识和特征存在，地方政府都会理性地争取己方的最大化利益，而不是考虑整体利润，这使得与邻接区域的协调和沟通变得很困难，不可避免地与其产生政治冲突。处理这些问题也是一个地方政府政治博弈的过程。

根据以上政策博弈具体体现，本文认为，政策协调应当包括如下方面：

首先，定位协调。主要指农业功能区域定位。结合国家区域划分策略与我国粮食主产区的发展战略，并在遵循区域发展的经济规律的前提下，为不同的农业功能分区选择合适的定位，不同的农业区域的发展目标和追求的利益不一致，这时采取差别化的政策措施，就解决了农业功能区域发展的政策协调问题。

其次，利益协调。“天下攘攘，皆为利往，天下熙熙，皆为利来”这句话用在此处不太贴切，但反映社会发展与利益的关系。政策协调就是要以利益协调作为核心，使用共同利益诉求将政府和市场整合起来，不管是短期和长远利益，还是整体利益和局部利益，在确保资源相对公平的前提下，使各种利益矛盾得到妥善处理。我国目前处于经济与社会转型的新常态时期，对涉及“三农”的社会救助体系、社会保障体系，以及其他协调农村经济的公共政策的设计与改革，都离不开政策的协调机制。

最后，政策法规协调。政策法规的协调要关注两个方面：第一，加强政策与法规之间的联系，做到政策出台实施时有相应的、及时的、有效的法规与规章制度与之配套或相对应，为政策协调打下基础。第二，保证政策执行部门具有权威性，使不同地区、不同城市与不同部门做到令行禁止。各地区不允许以其他理由再去对既定的政策法规和规章制度进行解释，更不允许任意发挥、歪曲有关政策法规^[2]。(www.xing528.com)

（二）构建农业支持政策体系政策协调机制的框架

从农业支持的角度出发，确保政策基础作用及有效纠正“政策抑制”，是政策协调机制设计的基本原则，本文将依据该原则设计农业支持政策体系的政策协调机制的框架。

图5-1　农业支持政策体系政策协调机制的框架

在图5-1　框架中，实现现代农业发展是作为整个农业支持政策体系的政策协调目标，达到经济、社会、生态与均衡四个目标。其中经济目标的实现需要通过市场调节机制、政府干预机制和资金运作机制等来实现，市场调节机制通过促进经济分工、提高资源要素优化配置，提升农业产业的整体竞争力来实现其经济目标；政府干预机制，指的是我们的市场不可能是完全竞争的市场，市场调节的同时还需要政府间接干预，以解决“市场失灵”的问题；资金运作机制通过对财政资金、社会资金的供给和运行进行协调，来保障农业的稳定发展。生态目标通过生态保护和生态补偿机制来实现。社会目标通过法律保障、绩效考核和委托代理三个机制来协调实现。跨界合作机制在解决各类跨界外部性问题时，可以加强不同行业之间的物资调配、人员合作、技术支持、资金互通及信息共享。以上协调机制共同为农业支持政策体系的顺利实施提供条件和保障。

（三）完善农业支持政策协调机制的建议

我国现代农业发展面临的担子很重，尽管资源丰富，但人口众多，不同地区其自然、经济、社会条件发展差异巨大，城乡社会发展的差距明显，农业的发展非常不易。政府为此制定了无数的政策措施，我国农业支持政策协调发展也经历了一个持续积累经验、持续修正、持续提高的过程。

但目前我国农业支持政策的协调体系依旧不完善，体现在以下这些方面：整体上未重视政策协调的重要性，缺失对于促进政策协调的法律与法规，某些区域制定与实施农业政策的带有较强的随意性与不连续性；分工合理、职能清晰的统一政策制定管理机构未能建立；农业区域特色支持力度跟不上，功能定位模糊；政绩考核的驱动致使某些地方过于追求短期的经济效益，以农村经济的长期协调发展为代价，甚至不惜消耗资源、牺牲生态；协调政策的工具十分有限。

为促使政策博弈到政策认同的转换，根据现有的实践及国外欧美等发达地区农业支持和保护的经验，我们认为，应该从投入和管理两方面完善农业支持政策体系的政策协调机制。

一是实行多形式的农业投入政策，对农业资金加强管理。采取如涵盖财政政策、金融政策的农业政策支持体系。在农业政策支持体系中，大力发挥财政政策、金融政策的规划作用；针对不同投入主体进行政策设计以协调资金供给。在支持政策体系中，明确不同政策的特定作用。在保证不同政策发挥其作用的前提下，确保之间的协调，来形成协调体系的整体合力。例如财政支农政策和农村金融政策间协调，在资金总量约束条件下，保障资金供给。

二是完善支农政策协调的管理体系，突出以法治农。立法是政策协调的前提，以法律条文的形式明确界定中央和地方、区域之间、不同行业之间的利益的方式与方法，通过为政府执行协调政策提供法律依据与法律保障，增强农业支持政策的权威性与稳定性。明确规定有关法律的决策、执行、监督程序，以此为实现农业政策的协调发展给予制度保障。