政府对森林保险发展扶持优化的需要

政府的财政资助和补贴力度对森林保险的市场供给和需求都有显著地影响。由于森林保险的损失率和赔付率较高，经营成本大，相应地费率也比较高。高费率与低收入水平的森林保险的需求相矛盾。对供给方来说，费率越高，供给数量越大；反之则越低。但对需求方来说，则恰恰相反。解决这对矛盾的途径就是政府对森林保险的费率和经营费用进行资助和补贴。回顾我国森林保险的发展历程，可以看出，发展初期政府对森林保险的支持力度很小，这也是森林保险发展陷入困境的重要原因。

从2008年开始实施中央财政补贴政策以来，中央、省、市（县）三级财政对森林保险进行保费补贴的金额稳步增加，林业经营主体持续减负。从保费结构的变化上来看，各级财政的保费补贴比例逐渐提高，同时林业经营主体所承担的保费比例越来越低。2016年，各级财政共补贴保费26.74亿元，占总保费的90.8%，林业经营者平均承担保费的9.2%，比2015年下降1.35%。

2012—2016年森林保险保费补贴比例如表3-13所示。

表3-13　2012—2016年森林保险保费补贴比例
Tab.3-13 Subsidy proportion of forest insurance premium from 2012 to 2016

数据来源：国家林业局、中国保险监督管理委员会(www.xing528.com)

公益林和商品林在保费补贴方面也形成了鲜明的对比。公益林保费补贴比例进一步提高，多数地区实行全额补贴。2016年，中央、省、市（县）三级财政对公益林保险的保费补贴金额分别为11.97亿元、6.83亿元、3.17亿元，共计21.97亿元，比2015年增加1.42亿元，增长6.91%，占总保费的95.78%，林业经营者平均承担保费4.22%。从各地区和单位的情况来看，除内蒙古森工集团由自身承担18%的保费、中央和省级财政共承担82%的保费之外，其余各地区和单位的财政补贴比例均达到90%以上。山西、内蒙古等17个地区和单位对公益林保险采取三级财政全额承担保费的政策，林业经营主体不需要交纳任何费用。北京、海南和青岛3个地区由中央和省（或市）两级财政各承担50%的保费。从各级财政来看，中央财政对中央直属企业大兴安岭林业集团公司补贴90%的保费，对全国其他地区和单位的保费补贴均为50%。省级财政公益林保费补贴比例最高的分别是北京和海南，补贴比例为50%；其次是安徽、河南、湖北、广西和吉林森工，补贴比例为40%；其余各地区和单位基本上都在25%～35%之间；市县财政公益林保费补贴比例最高的是青岛和宁波，为50%，其次是浙江、厦门和广东，补贴比例为25%，其余各地区和单位在10%～20%之间。

商品林保险的三级财政保费补贴金额共计4.77亿元，比2015年减少0.77亿元，下降13.93%。商品林保费补贴占全部保费补贴的17.84%，比2015年降低3.39个百分点。中央、省、市县三级财政保费补贴分别为2.11亿元、1.87亿元、0.79亿元，分别占商品林总保费的32.40%、28.73%和12.12%。各级财政补贴占总保费的73.25%，比公益林低22.54个百分点，林业生产经营者平均承担保费26.75%，比2015年降低1.40个百分点。从各地区和单位的情况来看，补贴比例最高的厦门市为100%，原因在于厦门市将林业生产经营主体承担的40%保费列入“为民办实事”项目，由市财政统一支付。此外，河北等7个地区和单位的商品林保费补贴比例超过80%，补贴比例相对较高。从各级财政来看，中央财政商品林保费补贴比例大多为30%；省级财政补贴比例最高的是广西和吉林森工，为40%，其次为甘肃、大连、内蒙古森工、内蒙古和辽宁，均超过30%，其余各地区和单位均在25%～30%之间；市县财政补贴比例较高的依次是：宁波45%、厦门40%，贵州、河北和安徽各为25%，吉林和四川为20%，其余各地区和单位大多在10%～15%之间。

由此可见，各级财政对森林保险的补贴是保费的主要来源，其补贴比例对森林保险发展的影响至关重要，因此需要更多的政策扶持。虽然最近几年的中央一号文件中多次提出了要加快政策性森林保险的发展，并不断扩大中央财政补贴的试点，但截至2016年对开展政策性森林保险业务的保险机构也仅仅是保费补贴一项扶持政策，欠缺灵活性和多样性，再加上部分地区以招标形式遴选承保机构，使得该业务的竞争转变为低价格竞争，不利于稳定经营。各地在政策性森林保险试点过程中采取的措施不尽相同，若实行统一的支撑体系，便欠缺针对性，政策的效力将受到制约，甚至难以持续。其次，财政补贴的目的是为了帮助林农解决保费支出的困难，提高参保率，扩大森林保险市场的需求，然而能否起到大幅度提高森林保险覆盖率的目的，不仅取决于财政补贴在保费中所占的比例，还取决于林农的实际收入水平。对于尚处于解决温饱阶段的经营公益林的林农来说，即使只承担小部分的保费，也可能成为其沉重的经济负担。森林经营周期长、见效慢，创造的生态效益、经济效益、社会效益十分显著，中央的财政补贴理应高于其他产品，但在现有较少政府补贴下，林业生产经营者缺乏投保积极性，很难进一步提高森林保险覆盖率，2016年森林保险承保面积的下降便是很好的例证。再者，政府对森林保险宣传力度不够。由于森林保险一直由商业保险公司经营，政府参与较少，宣传不够，造成林农保险意识差，对森林保险的必要性、迫切性认识不足，甚至认为保险是摊派费用，加重了经济负担，增加了经营成本，并最终影响了森林保险的需求。所以，政府优化补贴的形式和比例，能更好地发挥协调与引导作用，促进森林保险进一步发展。