全国人大常委会监督职权简析

全国人大常委会实现主导的权能基础也在于其宪定的极高的监督职权，于中央层面直接监督国务院的备案审查工作，地方上指导省级人大及其常委会的备案审查工作，通过发挥省级人大常委会上传下达的作用推动对地方备审工作的整体把关，实现对于人大、政府系统整体备审工作的主导，且基于监督宪法实施的职权，全国人大常委会整合宪法监督机关更具正当性。

1.由监督实现对审查的审查

全国人大常委会在国家政权机关备审主体中居于最高监督地位，其监督职能见于宪法、立法法、监督法等，在人大、政府审查系统中，全国人大常委会的地位一方面通过与其他非民意机关的关系体现，另一方面通过与下级人大及其常委会的关系体现^[50]。

横向关系上，全国人大常委会对政府系统内最高备审主体国务院具有监督权。人大监督权是指各级人民代表大会及其常委会对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力^[51]。基于民主集中制原理王旭教授认为，其他由人大产生的国家机关“受其监督”说明作为“集中执行人大意志的机关”在开展活动的过程中受到其产生机关的制约与控制^[52]。所以这一监督权还体现为对被监督机关审查活动的审查力，全国人大常委会基于此可审查国务院的备案审查工作。

全国人大常委会对于国务院的备案审查工作可进行整体性的监督。历次全国人大常委会的工作报告中重点关注对“一府两院”工作的监督，十二届全国人大后更加紧密关注备案审查工作的监督。对于国务院备审范围内的全国人大常委会的非直接备审对象，其可以通过对国务院备审机构审查结果的监督，完成对审查的审查。如“全国人大常委会可通过听取国务院备案审查情况的专项工作报告，提出审议意见，并对审议意见的落实情况进行跟踪督查，得以形成行之有效、衔接紧密的监督网，在具体的监督体制内有效完善对国务院的备案审查工作的监督”^[53]。

纵向关系上，在人大备审系统内全国人大常委会仍处于监督权的顶端，与省级人大及其常委会之间有直接的监督指导关系，对于其他下级人大及其常委会可经层级监督实现目的。我国央地关系遵循“中央统一领导”原则，肖蔚云教授认为下级机关对上级机关、最终对最高国家权力机关具有从属性^[54]，下级人大及其常委会对全国人大及其常委会的从属性，也蕴含于后者对前者的指导关系中。

全国人大常委会对省级人大及其常委会的监督能够有效实现对地方备案审查职权执行情况的整体性把关。两者备审职能分野，地方各级人大及其常委会分担了管辖范围内的备审职权，同时分担了相应的监督职能，通过发挥省级人大常委会上传下达的作用，能够关注到受其监督主体的备审情态，促进人大系统内备审工作上下协同，实现在人大系统内的覆盖性监督，不突破监督层级但达致纵深覆盖效果，完成地方备审职权的统合。全国人大常委会承担指引地方人大常委会开展备案审查工作的重任^[55]，如“举办人大系统首次备案审查工作经验交流现场会暨备案审查工作培训班”^[56]，其中各省级人大及其常委会是全国人大常委会得以对地方审查工作进行审查的抓手。(www.xing528.com)

全国人大常委会对合宪合法审查结果的终局判断权是针对审查的具体案件而言的，而监督职能则可保证全国人大常委会从整体工作层面推动各主体审查机制的完善，连接人大、政府备审系统各主体，发挥人大监督职能全局性、至上性、权威性的特点^[57]，实现全局性的主导。

2.监督宪法实施的核心机关

宪法实施是宏观宽泛的概念，备案审查作为宪法监督制度是保障宪法实施的具体机制，党的十九大报告指出合宪性审查对宪法实施的重要意义^[58]，至此“违反宪法的现象都能够通过合宪性审查工作予以纠正”^[59]，宪法第六十二条、第六十七条确定了全国人大及其常委会“监督宪法的实施”的职权，保证全国人大及其常委会在宪法监督中具有“最后说了算”的权力^[60]，且这两条主要是指“合宪性审查意义上的监督”^[61]，因此于备案审查制度中，全国人大常委会监督宪法实施的职权，一方面是对各备审主体的审查活动进行宪法监督判断违宪与否，处理审查工作争议；另一方面终局判断各类规范性文件违宪与否。

全国人大常委会作为宪定的监督宪法实施的机关且有“宪法和法律委员会”协助保证专业化。从职权和机构层面看，当前备案审查机制中仅全国人大常委会的违宪判断有最终效力，其他主体仅在所辖范围内对于宪法监督对象进行违宪判断，属于宪法监督活动的一部分，却非最终的裁定者，同时产生须接受合宪性审查的宪法监督行为。各备审主体进行审查活动时作出的合宪判断，在不被接受及产生冲突的情况下，需提请全国人大常委会作出有终局效力的决定。

由此全国人大常委会通过其监督宪法实施的职权，产生对于违宪行为、违宪规范性文件判断的终局效力，以此连接其备案审查体系内各主体的审查行为，成就“说了算”的宪法监督形态。