传递政令的平庸表现：税政信息传递存在问题

笔者原来以为，由商业精英组成的商会，比官府熟悉商情，官府借助商会去治理商民群体，能够起到事半功倍的效果。但是实际上，从现存的史料来看，绍兴商会从官厅那里承担的差事，并不是每件都得到了很好的执行。虽然对于商事裁断，绍兴商会做得不错，但是像改良平水绿茶、设置植棉试验场这样的差事，绍兴商会做得并不成功。

官府下达的任务，绍兴商会是否能够很好地完成，这其中自然有许多外在因素的影响。比如，改良平水绿茶的失败与平水茶商组织涣散有关。此处笔者更希望探讨的是，利用商会进行管理的这种治理模式，其内在优势是什么？其先天不足是什么？

（一）税政信息传递中的平庸

按理来讲，官厅通过绍兴商会去传递政令是商会承担的最容易的差事，绍兴商会理应完成得很好。但是笔者却意外地发现，绍兴商会并未能很好地完成传递官厅政令的工作。

印花税的发行是绍兴商会以“包税”的形式承担的官厅事务。绍兴商会除了向商民派销印花税票外，还承官厅之意，向商民传递印花税税政信息。在绍兴商会档案中，存有不少官厅要求绍兴商会向商民传达违法贴用印花罚责的文件，比如“遇有将印花揭下再贴用者，印行依照修正印花税法第八条，处以一百元以下二十元以上之罚金……相应函达贵会查照，请烦转致各商号知照为荷”。^[121]绍兴商会接到官厅的要求后，一般会致函各业业董，由业董传达各商户“合亟函转，务希转知各同业一体遵行为要”。^[122]

表面上看，绍兴商会对官令的传达，似乎做得不错，可是根据1924年绍兴城区大量存在贴用已经失效的印花的情况看来，绍兴商会对官厅意志的传达并不到位。

此次印花税检查员到绍，仅城区一隅，三天之内，竟搜得漏贴印花及贴用已失效印花之簿据三百余本。城区商人见闻比较为广，知识亦较开，三天又是最短的时间，检得应罚簿据之成数已足骇人，加以时日，其在偏僻见闻较狭，不知印花税法和旧印花废止及兑换期之商家，应课罚之成数当不知凡几，此虽一小事，然亦足证吾绍商人对于一切事情的疏忽而不注意了。^[123]

此事的背景是当时浙江省颁布了新的印花税票，并宣布旧票无效，要求商人将手中的旧票送到商会兑换新票，“三月份起一律改用新印花，其有剩余者，得向商会兑换新票”。^[124]可是在1924年年底绍兴城区的印花税票检查中，却发现大量商人仍然贴用已经失效的旧印花，他们并没有把旧印花拿到商会兑换。

让我们理性地思考一下，当时兑换新印花税票并不收费，而若贴用旧印花又属于违章，要受到处罚。兑换印花之处就是绍兴商会，对于城中的商户来说可谓近在咫尺，非常方便。城中的商户没有理由冒着被处罚的风险，不去兑换新印花税票。然而，许多商户恰恰是选择了使用旧印花。这只能是因为一个原因，即有些商人未能接到停用旧票、兑换新印花的通知。

导致这种局面的出现，虽然如《越铎日报》的记者所言，与商人“多不喜看报”，^[125]对于一切事项不甚注意有关，但是作为消息传递者的绍兴商会肯定负有不可推卸的责任。绍兴商会要么没有向商人传达停用旧印花、兑换新印花的通知，要么虽然通知，但是通知得非常不到位。那么绍兴商会到底有没有传达停用旧印花、兑换新印花的通知呢？绍兴商会应该是向下传达了官厅的通知的，当时绍兴商会的下属组织柯桥分所收到过绍兴商会的通知。

案据本镇南货、油烛、茶食等业帖称，商店所用簿据、经折等，自浙省改用新印花票以后，绍地各属，由绍兴商会开会议决，并商同官厅许可，自旧历民国十三年正月朔日为始，一律遵照奉行，且谓旧票均可兑换，曾奉贵会通告在案。

从“曾奉贵会通告在案”这句话可以知道绍兴商会的确曾向商民传达过旧印花一事，柯桥镇的部分商人接到过绍兴商会的通知。那么很显然，城区不少商人之所以未收到通知，是因为绍兴商会虽然通过商会网络向商民传达消息，但是绍兴商会的传递并不到位。

绍兴商会传递印花税税政的不到位，给警察滥罚制造了机会。由于商人不明税花税罚则，所以警所夸大处罚金额，以从中渔利。1920年绍兴漓渚警察便违章超额处罚，此事为《越铎日报》记者所注意：“查印花税法第八条应贴印花数目，罚贴印花百倍计算，每本不过罚贴印花二元，安有每本罚洋五元之理？”^[126]

总之，绍兴商会对印花税税政的传递并不到位，这使得商人对许多税务政策缺乏了解。而绍兴商会在传递印花税政中的平庸作为，绝对不是个案，它是绍兴商会辅官助治的一个缩影：绍兴商会在助官行政的过程中，有时表现得非常平庸，并不能很优秀地完成官厅布置的任务。

（二）平庸的原因

既然发现了平庸的存在，那么下一步便是寻找绍兴商会平庸作为的原因。这一发现，不仅要能够解释平庸存在的原因，还要能够解释辅官助治中效果显著的部分。要达到这样一种研究目的，必须把焦点置于绍兴商会本身，从商会本身激励与鞭策的角度去思考这一问题。(www.xing528.com)

第一，问责机制的缺失。官厅把本来应该由自己去做的事情，分给商会这样的社会团体去完成。如果想要商会较好地完成官厅分发的事项，我们首先想到的是建立一套问责机制。即，如果商会未能按照官厅的规定完成下发的事项，商会的主要负责人需要受到官厅的惩处。而与这套机制相对应的，官厅必须设立一个部门去监督商会对工作的执行情况。如果发现商会执行不力，该部门要及时介入，对责任人做出处罚。

很显然，如果没有这套问责机制，对于那些对商会没有足够吸引力的差事，商会便不会努力去执行，会草草了事。对于绍兴商会这一个案而言，没有任何证据显示官厅为绍兴商会设立了问责机制。改良平水绿茶失败时，未见官厅问责，建立植棉试验场失败时，也未见官厅问责。官厅对绍兴商会始终采取一种“发而不包”的政策，即将差事下发给绍兴商会，但不要求商会对差事负责。

虽然我们无法具体测算问责机制的缺失，对绍兴商会在辅官助治中的作为有多大程度的影响，但是这种缺失的重要性是不言而喻的。而问责机制的缺失则与法定团体的性质有关。虽然法定团体不言而喻的有服从国家意志的属性，但是法团的性质毕竟是民众团体，与官厅的关系并非直接的上下级关系，官厅始终无法名正言顺地对商会领袖进行行政处罚。

第二，激励机制的缺失。问责机制的缺失，使绍兴商会不必费心费力地对待自己不感兴趣的事情。而激励机制的缺乏，则使绍兴商会的管理层没有动力去做那些自己觉得无趣的事情。

在一个组织体系中，上层组织要想让下级组织按照自己的意志行事，较高明的办法是对下级组织进行物质、精神激励。比如现代中国体制中存在的晋升竞争机制，使经济发展最好的区域的负责人获得更大的晋升空间，这样便能激励各级地方领导层依照上峰的意志，努力增加经济总量。

如果清末民初的官厅对商会实施了这种激励机制，商会自然会积极承办官厅布置的差事。可是清末民初的商会并不存在这样的激励机制。当时的商会体系自成一体，官厅并不干预商会领导层的人事变动。而且在总会—分会—分所这一体系中，各层级运行人员之间并不存在纵向的晋升关系。总会的会员选举总会的领袖，分会的会员选举分会的领袖，分所的会员选举分所的领袖；分会的负责人成就再大，也只能是分会的会长，绝不会被提拔为总会的会长；对这一选举体系，官厅无法实施人事方面的任命。

还存在一种可能的激励机制。即地方存在多个商会，官厅向其中愿意承担官厅差务，且能较好完成任务的商会提供资金等方面的支持。这样，那些商会为了自身的生存，便会积极地承办官厅下发的差务。可是，这种形式的激励在当时也是不存在的。近代商会的一大特点是“一地一会”，一个地方只能允许设立一个商会。比如绍兴城区只能有一个城区商会，柯桥镇只能有一个柯桥分所。这就使商会缺乏竞争机制。

在商会的选举机制以及一地一会制度下，官厅无法对商会实施有效的激励机制，使商会没有足够的动力去完成官厅布置的任务。而问责机制的缺失，又使商会可以对差务糟糕的完成情况毫不负责。这样最终导致商会在完成官厅布置的差务中的不作为现象的出现。

（三）部分治理成功的原因

既然由于问责机制、激励机制的缺失，绍兴商会没有主动完成差务的欲望，那么该如何解释绍兴商会对官厅布置的一些差务的有效完成呢？毕竟，像给米商发放运米护照、处理官厅转发的商业纠纷，绍兴商会的作为还是比较成功的。

替官厅调解商业纠纷、发护运米护照这样的事情，绍兴商会之所以处理得较为成功，主要原因不在商会，而在纠纷中的商人，在急于运米的商人。

就商业纠纷来说，虽然绍兴商会本身没有特别的激励去调解纠纷，但是纠纷中的商人有足够的欲求去结束纷扰。“讼则终凶”的古语，高昂的诉讼费用，使商人们尽可能避免涉讼，尽量通过绍兴商会的调解来平息纠纷。加之，“官批民调”模式下，绍兴商会是奉差行政，商会可以借官厅的权威来增强自身的权威，其调解也就更有力量。

对于帮助官厅发放运米护照之事，绍兴商会虽然也没有特别的激励去完成此事。但是那些急于从外地运米售卖的米商，是有足够的动力去催促绍兴商会尽快地完成运米护照的发放。此外，粮食缺乏可能引起的社会动荡，也会促使绍兴商会尽快地完成护照的发放工作。

总之，有些差务绍兴商会之所以完成得较好，这主要是因为这些差务涉及的商民群体，有足够的动力去主动配合绍兴商会完成差务，有足够的主动性去催促绍兴商会完成官厅布置的差务。