建立政策主体激励机制的探索与实践

农业受到自身的弱质性与市场失灵的双重影响，与工业的发展相比其速度无比缓慢。但农业作为国民经济基础产业又具有经济效益低而社会效益高的特点，所以对农业只能进行大力扶持。如何促进现代农业发展，关键在于政策，农民利益的保障也在于政策。农业支持政策作为农业发展必备的增长要素，起着关键作用。怎样保障农业支持政策体系能持续不断地发挥其有效的作用呢，发达国家的农业实践证明，政策主体激励机制是推动资源要素朝着农业流动的保障措施。随着经济发展水平提高与国家产业结构调整，农业占GDP 比重不断下降，且相当长时期在财政、金融、农户等支农主体的资源配置优先序列中落于下风。新时期，有效的主体激励机制将影响土地产权、制度结构、资源配置方式，关系到制度的可行性与政策的延续性。

（一）农业支持政策主体激励机理与目标

农业支持政策激励相容机制的作用机理表现为: 将自利、互利和社会利益有机地结合起来，鼓励私人机构参与农村公共物品的提供。在提供公共物品过程中，中央政府和地方政府按照其不同层级的职责分工，组织和协调实施方案，通过政府与市场联合提供、激励私人部门参与促进农业发展共享性的行为活动。

农业支持政策将激励农业发展作为其目标，使政策意图能很容易被从事农业生产的组织与个人所获知，而且可以使人们认为对自己有利从而自觉去执行。这样，依据政策的激励特性，政策意图由政策主体传递给政策客体，从而推进政策执行和实施。所以对政策主体激励机制的设计与规划，都在很大程度上影响激励机制效果。

（二）农业支持政策主体类型及作用探究

通常情况下，政策主体是相对政策客体而言的，政策客体指政策作用的对象，那么政策主体就是指在政策制定、实施与评价过程中参与的所有组织、团体与人员。在对农业支持政策主体分类时，考虑到政策的范畴，只将组织、团体纳入政策主体，其他参与人员根据其工作性质归入相应的组织和团体中，不再分开讨论。因此，通常可以分为政策制定者、政策执行者和利益相关团体。

1.政策制定者及其作用

农业支持政策的制定者主要包括中央和地方的各级政府、立法机关、司法机构与行政部门。国家通过政策制定者的参与制定农业支持的路线、方针和政策，掌握农业发展的总体现状和方向，从政府层面影响产权制度结构的变革和生产经营方式的转变。

一方面，促成了农村土地所有制的变迁，20 世纪80 年代初，中央一号文件明确了我国农村采用家庭联产承包责任制，使得农村的产权和分配制度发生了翻天覆地的变化，有效促进了农民进行生产的积极性与主动性，体现了政策制定者的号召力。另一方面，加速了城乡一体化的发展，流通领域也发生了重大变革，最为直接的变化是农村就业结构发生了巨大变化，使大量剩余劳动力外流，又给农业发展带来一定约束。最后，改变了农业经营方式，2014 年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求大力发展土地流转与适度规模经营，五年内完成承包经营权确权，解决现有土地的条块化、分散性相矛盾，满足现代农业对土地集约化、规模化的现实需求。这些措施彰显了政策主体的激励作用，有效促进了现代农业的发展。

2.政策执行者及其作用

农业支持政策的执行者主要指参与政策宣传、政策实施准备、政策试点、政策协调以及政策监控等政策执行各过程的组织、团体和人员，包括各级政府的基层组织、人员及农业协会、合作组织等。政策执行者的目标是从市场层面推动资源配置方式的切实转变与要素市场体系建设。

农业支持政策的执行者通过调控各种利益关系，把政策内容贯彻到农业生产实践中，以产生应有的政策效力，推动资源配置到位。第一，政策执行者承担着检验反馈政策成败信息的任务，政策执行者在一线工作，可以进行细致观察，及时分析总结反馈实际信息以纠正政策的偏差和失误。第二，政策执行者直接面对政策对象工作，是政策制定者与政策对象之间的联系桥梁，需要平衡双方之间的利益关系，既要把政策贯彻下去，又要满足公众需求。政策能否顺利执行，最主要看政策执行者的能力及责任认识程度，做好政策执行者的工作，可以有效减少政策执行成本，增加政策实施效果，促进农业发展。(www.xing528.com)

3.利益相关团体及其作用

农业支持政策的利益相关团体包括一些半官方性质的政策研究机构、大众传媒机构、相关协会和个人等。利益相关团体通过自身的选择和能力，参与到农业支持政策的实施中来，影响政策的制定和实行，但最终的目的是使农业支持政策能够得到更好地实施和推进。如政策研究机构根据政策的预期目标，为政策制定者提供咨询和建议，实现决策的科学化；大众传媒机构既可以通过其宣传平台为政策的出台造势、宣传，又可以对政策的实施情况进行监督；而农业协会或生产者不仅是政策的直接对象，也是政策的直接参与者，他们一方面可以在政府的政策引导下发展农业，另一方面通过一定的途径了解与自己切身利益相关的政策并参与其中。

（三）完善政策主体激励机制的举措

农业支持政策的实施过程是每个政策主体相互博弈的过程。如何正确认识每一个主体的作用，厘清主体之间的关系，对于政策的顺利执行有着相当重要的作用。其间，构建完善的农业支持政策主体激励机制，促进农业生产和环境可持续发展是必不可少的一步。

1.明确政策制定者的职责并加强其主导作用

农业支持政策的制定者既是国家利益的代表，又是政策的设计者，它规制着涉农成员的行为，在扶持农业发展过程中占据主导地位。在这样的情况下，政策制定者对现代农业发展负有不可推卸的责任，从各方面提高政策的激励作用。在现代农业起步阶段，增加了“农业四补贴”，并逐年增加补贴的范围和种类；在现代农业加速阶段，增强了对农村公共品的财政支出，推动农业产业的快速发展，并以法律形式对农业发展进行调控，规范政府和农民的行为，减少政策制定的盲目性与随意性。

2.培养高效的政策执行主体，提升政策执行效率

政策执行主体比政策制定者更具有多元化性质，其素质、水平、智慧决定着政策是否能够有效执行。因而需要从两个方面塑造政策执行主体，提高其执行效率。一是培养政策执行主体的政策认识能力，也就是对政策内容的领悟和把握能力，只有当政策执行者具备相当专业的农业知识结构，才知晓该政策的价值、目标、界限，并在政策执行中正确掌握方向。可以说，加强政策执行者的认知能力是提升政策执行效率的前提条件。二是需要建立责任明确的奖惩措施，通过适当的奖励，可以激发政策执行者的潜力和激情，增强执行工作的创造性和效率，而进行必要的惩罚措施，也可以有效地消除政策执行中的不良行为和消极因素，也有利于提高政策的实施效率。

3.鼓励利益相关团体广泛参与政策实施

现代农业发展是一个长期的、综合性的过程，其过程既不能缺少经济措施的参与，更不能缺少科学手段的介入。政策研究机构致力于决策科学化，在政策运行过程中承担着建议、咨询和评价的作用，应该重视农业支持政策研究机构的力量，加大政府财政对研究机构的支持力度。大众传媒机构拥有庞大的信息平台，引领社会舆论导向，在促进各个主体参与农业支持政策建设的过程中，可以发挥强大的影响和监督作用。农业生产者是政策对象，但也有公众参与权力，将农业生产者纳入农业支持政策主体中来，可以参与政策评价、反映政策诉求，从而体现公众的政策参与权力。