“重复包套”，系因国有林发放时四至界限勘测不确，或多次重复发放，导致林场边界互相嵌套的现象。这既由林政管理机关职权重叠、互相掣肘所致，也与林场勘测人员消极怠工、办理马虎有关。当时“重复包套”情形极其常见，如吉林省政府认为全省已放森林多被包套，以致讼案迭出，“若已往者，尚未勘划明白，而新领者，又复继续不已，势必益滋纠纷，永无清结之一日”[28]。王庆三也认为：“吉省国有林，除少数境界显明者外，多被林商侵占，往往数十倍于承领之面积。又官银钱号与林商之包套，林商与林商之重复包套，在在皆是，互相争夺，钩蔓纷纭，实有难于应付之感。”[29]甚至“九一八”事变后伪吉林省政府仍在为“重复包套”之弊而苦恼不已。1932年2月，伪额穆县长报告境内“以山林辽阔，从未清勘”，“以致越界侵伐者有之，图赖包套者有之，虽经查禁，奈无显然界域，易致含混，源源靡止，不胜其扰”。[30]“重复包套”问题经久未决，已经积重难返。
林场重复发放，根本原因在于发放权限纷乱不堪，未能统一。清末，工程司洋员巴斯报告奉天行省公署“时有无权发给执照之中国小官，擅自发给砍木执照”[31]。民国初年东北地区森林发放混乱，“或设专局管理发放，或由税局兼任办理，随地自为风气，事权尤难统一，成效未著，积弊丛生”。有鉴于此，1914年5月，农商总长章宗祥通令三省民政长官，凡山林发放，不论领照、换照，均应呈送农商部，或经由林务局转呈，“不得任意发放，致滋纷扰”，[32]试图将发放权力集中到专业林政管理机构手中。
1914年9月，农林部又对《修正东三省国有林发放规则》第4条[33]做出规范性解释。该条所称“禀请县知事及其他林务机关勘测”，“原以山僻道远，勘测繁难而设”，为保持林务局行政权力之统一，仅限奉天省洮南县，吉林省延吉、密山、饶河3县，以及黑龙江省黑河道所属各县知事有权代为勘测。县知事在完成勘测后，须将报告提交林务局备案，“以免分歧”。[34]不难看出，该部一方面希望各县知事对林场勘测予以辅助，一方面又想方设法监督其工作、限制其权力，防止其胡作非为，最大限度维持林政管理的统一。
然而，在实际操作中，专业林政管理机构人数不足、经费拮据，面对所辖广大林区，常有力不从心之感。因“县知事既为地方当局，且为临民之官，对于地方各种事务之管理，亦系近水楼台”，故“不得已，只有乞援于县知事”，地方政府也就普遍获得了森林发放权。[35]森林局行将撤废之际，因经费受限，力有不逮，连部分基本业务也要地方官厅代为办理。1925年吉林森林局制定的《办理未放国有林暂行简章》第4条规定：“在布告禁止盗伐之林界内，如有木把、木商欲从事采伐，应于秋末入之前，赴主管各县声请，拟砍伐林木地点，经县查明界址，确无纠葛，并不违背森林法各条之规定，然后发给砍[木]执照。”[36]这意味着森林局将林场勘测、发照权完全让渡给各县政府。南京国民政府时期，东北林政仍未实现统一。1929年12月颁布的《吉林省政府农矿厅办理未放国有林暂行简章》第5条规定：各县政府和省农矿厅延珲森林事务所共同受理民众伐木申请，经审核通过后，由农矿厅制作砍木执照，“交各该管官署，随时填发”。[37]
各地方政府获得发放权限后，滥用权力、滥发票照之事时有发生。如吉林各县常以行政费用不足为由，向省实业厅申请发给砍伐照票，以增加政府收入，“此种斫伐照票，系一种伐木许可证，其斫伐票期限为一年，注明斫伐四至，领取票费为吉林大洋十元，斫伐面积，为东西方圆二百里不等，一年期满，得继续换领新票”。各县照票发放工作均由税务官员负责，“多任意填写四至及河山地名”，至于林场是否已放、有无包套情形，均不闻不问，“纵有因自领林场，复被发行斫伐照票，横遭蹂躏，前往质问，税吏则饰词支吾，拖延不理，以致纠纷终无底止”。一些狡猾林商看到承领部颁林照手续较多、为期较长，而从税官手中领取砍票程序较简、费时较短，且“仅须稍事贿赂，便可得良好林地，遂均从事于此捷径也”。[38](www.xing528.com)
因事权不一、政出多门，地方政府在处理林场纠葛时，亦颇感棘手。1920年5月，五常县知事报告，全县积压各类包套诉讼案件不下七八起，“类多奉文饬县调查”。这些案件中，“其无林照者姑不具论，即有林照者，当原领时，并不在县立案，亦未蒙经管发放林照之机关，将原案发县”，直到林场纠葛发生时，方才要求县府调查。该知事认为“大凡调查山林地亩，须有案卷，须有山图或地图，方有根据”，然而这些材料均存于省城，致使调查工作无从着手。况且知事一职“行政、司法萃于一身，又值兹地方匪患频仍，筹防筹剿日不暇给，岂能自往查勘”，势必假手他人办理，如此耗费川资，“亦恐查不明晰，讼争仍无了结之日”。[39]事权不一、政出多门，既是林场重复发放的根本源头，也是其难以彻底解决的制度性障碍。
此外，勘测人员不按发放规则办事，或不愿实地勘察，或办理敷衍，所得数据错谬百出，承领者得以肆意扩展界限，加剧了林场包套的多发趋势。按照规定，各林商承领林区面积，最大不得超过200方里，然而实际占有面积“或数倍于报领之面积，或十数倍于报领之面积，纵横侵占，任意滥伐”。之所以如此，当林场发放之际，勘测员仅凭林商陈述，绘出林场图样，标注四至、地名，并未实地丈量林场面积，更未树立林区界标，林场界限模糊不清，“东西可以移动，幅帧随时出入”。[40]时人评价，勘测员“能实际勘查，四至划清界限者，百无一人，大概畏路途之修远，惮胡匪之骚扰，不敢深入”。即便能实地探查，受各种因素制约，其工作实效也大打折扣，“其勉由远处望见，所查森林者，已属难能，余均仅探询山河之名，即据以造图立说，循例呈报。”[41]主管部门亦不知呈报是否如实，其中有无包套重复，径直发给林照，自然容易滋生纠纷。如民国初年朱茂等人请领长寿县亮子河林场，黑龙江林务分局收到承领书、林区图后，并未加以详细测绘，致使“该照内所开面积、界址、方向、里数诸多不合，且地名、人名亦与图内所列互有歧异”[42]。再如1921年黑龙江森林局受理林商程福申领通北县安古镇南节地方林场后，所绘林区图内没有标出角度、距离，“似系未经实测，任意划除，诚不足以昭核实”。[43]
总之，“重复包套”接连发生，林界纠葛争讼不绝，根源在于林政管理分歧不一，林场勘察敷衍塞责。正如苏林所言：“已经出放之林地，又为第二次之出放，即在同一地段之上，发现两个采伐权，此类情事，尝因县知事各欲行使法令所赋予之职权而发生。最奇者，在同一地段之上，尝有数人持有部颁许可执照，各自主张权利，林木未采，而关于权利之争执，迄无已时……颁发许可执照之农商部，远处数千里之外，又无就地调查之可能，故林界之混淆，殆为自然之理，抑且为绝对不能避免者。”[44]
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