20世纪80年代“家庭联产承包责任制”的实施，推动了农村土地集体所有权和承包经营权的分离，破除了“大锅饭”，极大地调动了农民种田的积极性，通过调整国家、集体和农民三者之间的分配关系，解放了农业生产力，促进了农村经济快速发展。第一轮土地承包时，实行土地承包到户，重塑家庭经营的基础性地位。1982年中央1号文件提出，“社员承包的土地应尽可能连片，并保持稳定”。由此可见，对土地承包工作有可能造成的地块分散化、碎片化问题，中央是有所认识的，并提出了初步意见。由于工作进行得比较匆忙，没有时间认真研究土地分配中的细节问题。随着农业现代化发展和新型城镇化的加快推进，当初以距离远近、土质肥瘦、水源好坏平均搭配的土地“公平”分配方式，使得农户承包地呈现出“分散化”“碎片化”问题。第二轮土地承包时，本应吸取第一轮承包的经验教训，制定实施更为科学合理的政策。但遗憾的是，二轮承包“起点”政策仍考虑不够周全，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔2017〕16号）又严格要求，“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定，不得将原来的承包地打乱重新发包……承包土地大稳定、小调整的前提是稳定”，二轮承包“起点”的关键时期再一次错失了解决土地分配“分散化”“碎片化”的问题。
悉数2002年颁布的《农村土地承包法》条款，没有任何关于解决承包地分散化、碎片化问题的支持规定，直到土地承包法实施十年后，2013年中央1号文件提出，“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化的问题”。中办发〔2014〕61号文件提出，“鼓励农民在自愿的前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题”。(www.xing528.com)
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