大众化政策存在的主要问题

四、大众化政策存在的主要问题

我国高等教育大众化政策自实施以来，在增加高等教育入学机会、拉动高等教育投资与消费、促进民办高等教育发展等方面均取得了较为显著的成果，并超前完成了高等教育大众化政策的目标。实践证明，我国高等教育大众化政策的制定与实施是多种因素综合作用的结果，顺应了历史发展的趋势，具有必然性。从政策分析的视角看，我国的高等教育大众化政策作为教育政策的特例，仍然存在一系列问题，主要体现在以下几方面:

(一)　缺乏充分的科学论证

一个国家的教育政策制定活动总是在一定的组织机构内进行，必然要经过某种组织程序或过程，而组织程序是一种政治运转过程。在我国，“制定教育政策通常是由国家决策机构或领导人提出大致的目标、基本原则和指导思想，而后成立方案领导小组，小组授权政策研究机构或综合部门进行具体的调查研究，收集和分析有关信息，起草政策方案，再征求有关专家学者的意见，反复磋商、修改、审定政策方案，最后由决策机构批准执行”^[21]。由此可见，政策问题的提出到政策方案的制订期间有要经历调查、分析、论证等一系列复杂的过程。

1999年2月，亚洲开发银行经济学家汤敏博士与亚洲管理学院左小蕾教授率先提出把加快发展高等教育作为扩大内需的重要手段。1999年6月15日中共中央、国务院召开改革开放后的第三次全国教育工作会议，会议期间，有关领导同志介绍了高校扩招方案，中央政治局进行讨论，原则同意，并提请与会代表讨论。会后，中央决定当年高校即扩大规模招生。由此可见，从政策问题提出到国务院出台高等教育大众化政策，其间仅有短短的4个月时间。一项影响巨大的宏观政策从问题的提出、政策方案设计、可行性论证到政策全面实施在4个月的时间里完成，决策过程之迅速、急迫在国内外公共政策发展的历史上是不多见的。决策过程在时间上的局限，必然带来政策问题界定、政策方案设计、可行性论证等方面的局限，特别是来不及对政策问题和政策方案进行体制内多学科、多角度的全面充分论证，来不及对政策方案进行体制外的公众意向调查、咨询和广泛宣传，导致决策过程的透明度不高，决策民主化、科学化程度降低，最终对政策实施的有效性造成负面影响。^[22]

从整个社会来看，扩招难以实现拉动内需的政策目的。事实上，整个社会的总投资是恒定的，只是在不同领域的配额可以适当调整。大量资金流向高等教育，势必要减少其他方面的资金投入，这就更加抑制了某些生产部门的发展。早在1999年初一些学者就对扩招拉动内需的命题提出质疑。北京大学课题组发表了《如何看待扩大高等教育规模对短期经济增长的作用》，测算了预期1999年增加48万普通高校学生所带来的总产出增加约67亿元，即使加上一些不易剥离的费用为70亿～80亿元，对短期经济增长的拉动也是有限的。另据国家教育发展研究中心与国家统计局社会发展司的计算，高等教育对于国民经济增长的拉动效果，低于与高等教育扩招有关的饮食业、建筑业、文化用品等产业部门，也低于所有产业的平均水平。从国际比较的角度看，我国普通高校的学费占学生人均经常性消费的比例已经非常高。正因为如此，许许多多的家庭为了供子女接受高等教育，不得不节衣缩食，抑制消费需求。而且由于高校的扩招，教育规模的不断扩大，致使社会投资和个人投资的很大份额都流向了教育，在其他领域的投资相应减少，社会流动资金减少，出现通货紧缩，这在事实上证明试图通过扩招拉动内需的目的难以实现。

从现有制度安排看，难免会产生结构性失业的陷阱。在“现有的制度安排使我们既无法了解未来市场条件下经济结构、产业结构对人才需求结构的要求，也无法知晓未来分配与人事制度改革对劳动力市场走势的影响。我们只是按传统的计划方式并根据困境决策的迫切性来确定扩招数量，这有可能使现在的扩招是在为未来制造更复杂的结构性失业的陷阱”^[23]。高等教育结构与整个社会经济结构特别是产业结构不相适应，是我国高校毕业生呈现就业结构性失衡的本质。在同一时期或不同时期，不同的产业或同一产业的不同部门对专门人才需求的数量和质量是不同的。由于社会经济结构特别是产业结构的迅速变化，高等教育结构没能相应地调整，使其所培养的人才不能满足社会和劳动市场的需要，产生了失业与职位空缺的矛盾。就学科专业而言，目前高等教育学科专业建设更多是以学科自身内在逻辑发展为依据和基础，而较少参照现实社会经济建设和发展领域的需要。高等教育的这种封闭状态，就不能准确反映劳动力市场需求的变化，导致学校人才的培养带有较大的盲目性。加之，在目前旺盛的教育需求和市场经济逐利动机的双重“拉力”下，某些科类专业，尤其是应用科类专业低水平重复设置现象严重，盲目扩大招生规模，不仅影响培养质量，而且还会导致科类人才的结构性失衡。因此，如何科学地确定扩招的数量和结构，不仅决定高等教育的可持续发展，而且还导致大量人才的浪费。

由于仓促地制定与实施大众化政策，对于扩招是否能拉动内需，是否会导致人才的结构性失衡，是否会导致教育质量下降等诸如此类问题，还缺乏深入的论证，也未能采取相应的政策措施来化解政策的风险，这就不可避免地给大众化政策的推行埋下了诸多隐患。

(二)　片面追求量的指标

1999年国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中指出:“积极稳步发展高等教育。高等教育入学率由1997年的9.1%，提高到2000年的11%左右。到2010年，高等教育规模有较大发展，入学率达到15%。”但在2001年教育部《教育事业“十五”规划和2015年发展规划》中又将实现高等教育大众化的目标提前了5年，指出:“2005年高等教育毛入学率达到15%左右;2010年高等教育毛入学率争取达到20%左右。”在对自身承受能力和困难估计不足的情况下，就提出了有悖于实际承受能力的一系列跃进指标，似乎高等教育的毛入学率达到15%，我国就进入了高等教育大众化阶段。由于我国高等教育大众化政策片面地追求量的指标，致使高等教育大众化政策启动之后，无论是国家重点院校还是地方一般院校大都不顾自身的实际状况，在政府指标压力与利益的驱动下竭力地扩大规模，甚至不惜以降低录取分数线，通过“特招”与“特批”招进了一批成绩较差的学生，从而导致生源质量的普遍下降。同时，由于扩招人数的急剧攀升，师资力量明显不足，过高的师生比使得教师疲于授课和完成教学任务，减少了师生之间的交流和对学生的辅导。招生规模的扩大与教学设施的严重不足形成强烈反差，教学过程中不断增长的软硬件的需求与相对匮乏的教学资源的矛盾日益凸显，教室及图书馆时时处于饱和状态，教学配备的经费增长率又远远落后于学生的增长率。所有这些因素都将直接或间接地影响着人才的培养质量及就业去向，而教育最终产品的不合格对学校形象也会产生不良的负面影响，使其更难招收到满意的学生及保证更高的教育质量，从而容易形成恶性循环，最终导致高校生存的危机。

高等教育从精英阶段到大众化阶段，不只是量的增长，而且也是“质”的变化。高等教育大众化的最初提出，的确仅是个量化指标。但随着理论分析和实践发展的深入，单纯的量化难以反映问题的全部。在不断的深入探讨中逐渐认识到:高等教育大众化既是量化指标，又是本质转化，同时也是不断发展完善的过程。马丁·特罗在总结发达国家大众化进程规律时，就指出量的增长必然要引起“质”的变化。所谓“质”的变化，包括教育观念的改变，教育功能的扩大，培养目标和教育模式的多样化，课程设置、教学方式与方法、入学条件、管理方式以及高等教育与社会的关系一系列的变化。也就是说，大众化这一概念的内涵包含了量的增长与“质”的变化，不能只顾量的增长而不顾质的变化，否则将由于“无法解决增长所引起的问题”而陷于两难境地。最后的抉择只能是“要么进一步增长，要么停止增长”。进一步增长必然要打破传统的精英教育办学思想和模式，而停止增长则意味着走回头路。^[24]

没有质的变化，量的增加便没有保证。马丁·特罗曾指出，“二战”之后发达国家的高等教育在量的迅速膨胀的同时，高等教育却面临着日益深刻的危机，大学的所有方面包括管理、经费、财政、课程、教师录用及学生选拔、科研资助与学术标准都充满了矛盾，都等待着高等教育来一个质的变化。发达国家高等教育量的片面扩张的惨痛教训给了我们深刻的启示:必须积极研究大众化进程中量与质的关系，在追求量的过程中应大力推进高等教育质的改革;如果仅是一味主观地追求量的高速发展，而忽视高等教育大众化质的变化，其结果可能适得其反。因此，在不断扩张高等教育规模的同时，努力提高办学质量，才可能实现真正意义上的大众化。(www.xing528.com)

(三)　路径单一

大众化高等教育发展是以多样化为前提的，多样化是实现高等教育大众化的必经之路。马丁·特罗指出，“高等教育系统在不同的发展阶段多样性也不同，精英高等教育具有高度统一性，而多样性是大众化高等教育的主要特点之一”^[25]。多样性主要表现在办学主体多样化、办学形式多样化、培养目标多样化、教学内容多样化、培养方式多样化等方面。然而在我国大众化政策之中，多样化力度不够，许多方面仍然过于单一化。

就办学主体而言，尽管提倡和鼓励多元办学，但在目前的制度环境下，民办高校虽然有所发展，绝对主体仍旧是公办高校。多元化办学主体是高等教育大众化的必然选择，也是发达国家实现大众化的重要经验。发达国家高等教育大众化的实际进程，主要是通过建立独立于传统精英大学系统之外的“第二种高等教育”来实现大众化，例如，美国的社区学院、英国的多科技术学院、法国的短期技术学院、德国的专科学校、日本的短期大学和专门学校，以及各种形形色色的开放大学、无墙大学等成人高教机构。与此同时，传统精英大学仍然在所在国的高教系统中占据至尊地位，并且陆续向现代研究型大学迈进。两种截然不同的高教系统并行不悖，各按其职能和特色不断发展壮大。由于办学主体的单一化，原有的精英大学被迫通过扩大规模来承担我国高等教育大众化的重任，原本应是大众化主力军的大众型大学，却在高水平大学的挤压下发展，给我国高等教育发展带来了许多负面影响:

(1)　降低了高等教育质量。任何一个国家，在高等教育大众化的过程中都会受到入学人数剧增而教学资源有限所带来的质量问题。如果仅限于在已有的高等学校机构中完成大众化，那必定是要以质量为代价的。既要达到大众化的指标，又要保证已有高等教育机构的质量，只能通过发展新的高等教育机构来完成。反观我国高教大众化的进程，采取的是通过扩大原有高水平大学的招生规模去实现高等教育大众化。在已有的资源水平上来培养急剧增多的生源，其质量水平下降将是不争的事实。

(2)　挤压了弱势高校的发展空间。我国高校自1999年扩招以来，在高校招生人数急增的情况下，大大增加了高中生选择水平较高大学的机会，自然对那些高专、高职、民办院校和地方院校等处于竞争劣势的弱势高校是漠然视之。这些院校相对于高水平大学而言，是考生无可奈何，退而求其次的选择，造成了这类院校报到率低，绝大多数院校有近20%的学生不报到，有的院校甚至有30%多的学生不报到^[26]。这些在发达国家中是高等教育大众化主力军的大众型高校，而在我国却因高水平大学急剧扩张的挤压下，出现了生存危机。

(3)　影响了精英教育的发展。马丁·特罗曾指出，进入大众化教育阶段，“精英高等教育机构不仅存在而且很繁荣”。由此可见，在大众化时代精英教育不仅不会消失，反而还必须强化。美国的成功之处在于，在推行高校大众化的过程中，一些精英型大学仍然维持其精英特性。这些精英大学在知识创新方面做出了巨大的贡献。美国人把他们在科学技术方面的优势归功于美国拥有世界一流的大学。然而，在我国现有大众化发展的单一路径下，大众高等教育正在削弱精英高等教育。其原因在于一所高等学校往往既有精英教育又有大众教育，致使许多高校定位不明，分工不清。重点大学办许许多多的大众化教育，一方面分散了自己有限的教育资源，另一方面挤压了大众化大学的发展，而普通高等学校，包括新办的高专、高职学校，“不安于现状”，却把建设本科教育、研究生教育定为自己办学的目标追求。大众化政策的单一路径与高校错位发展，必然是精英教育与大众化教育的质量都受到影响，不利于各自特色的彰显。

(四)　缺乏有效的监督体系

政策主体具有逐利的本性，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行。要防止和减少政策失真现象的发生，就必须加强监督，即加强对政策执行者活动的监督。然而，我国现行的高等教育大众化政策不仅政策内容存在一些弊端，而且政策执行体制中也缺乏有效的监督机制与责任追究制度。

(1)　政策执行过程缺乏完整的监督体系。从高等教育大众化政策的制度设计上看，各级教育行政部门这样的主体对政策执行的过程都赋有监督检查职能，但实际上它们所发挥的监督作用却是有限的。因为它们既缺乏切实的监督计划和措施，又没有建立有效的信息反馈机制，所以很难对高校的执行情况进行及时有效地监督。

(2)　政策监督主体缺乏必要的法规和制度保障。当前，我国的高等教育大众化监督体制是建立在相信其中各个政策监督主体都能规范行使职权的基础上的。在法定的制度框架内各个政策监督主体，都没有不履行职责的责任性规定和失职追究惩罚措施，其行为规范基本是依靠自律。这使政策监督主体的监督作用发挥受到一定程度的限制。

(3)　政策评价活动缺乏必要的监督。目前我国专业学位设置政策由于没有制定科学、合理的评价体系标准，还不能对高等教育大众化政策实施的真实状况进行客观评价;此外，由于缺乏对大众化教育评价主体活动的有效制度约束和保障，评价过程中的腐败行为不能进行严厉地处罚，评价主体的正当行为得不到有效的制度保护。