中外合作办学政策存在的主要问题

五、中外合作办学政策存在的主要问题

随着中外合作办学政策的不断完善与实施，中外合作举办高等教育的水平与质量已初步呈现较好的态势。但要从根本上提高其水平与质量，关键是能否引进优质的高等教育资源，并从体制和机制上保障引进资源之后的开发与利用。从政策分析的视角看，当前的中外合作办学政策还存在如下几个方面的问题:

(一)　公益化观念不能反映中外合作办学实际

政策的价值取向，就是政策的价值底蕴，是政策本身所彰显出的价值偏好。对公共政策的价值进行分析是现代政策分析的主要内容之一。“政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策的价值取向。”^[10]中外合作办学政策的研究也应该重视价值问题，注重中外合作办学政策所蕴含的价值取向，因为只有深刻理解了中外合作办学政策的价值取向才可能真正把握中外合作办学政策的实质和发现中外合作办学政策实施中存在问题的核心所在。中外合作办学政策的价值取向决定、支配着主体的价值选择，其政策确立的价值取向合理与否对政策的实施和能否取得预期成效有重大影响。

《中外合作办学条例》第三条规定:“中外合作办学属于公益性事业。”《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》中也强调指出:“坚持中外合作办学的公益性原则。教育是以培养人才为根本目标的崇高的社会公益性事业。教育服务不是货物贸易，也不同于一般的服务贸易。要正确把握中外合作办学的宗旨和性质，坚决制止以中外合作办学的名义实行乱收费、高收费的行为，防止教育产业化的倾向。”教育公益化的观念虽可防止教育以赢利为目的，但用教育公益化的尺度来界定、约束中外合作办学行为，不仅与经济合作与发展组织(OECD)国家追求教育的经济效益的定位相冲突，而且不能反映中外合作办学实际，难以达到理想的成效。“教育服务贸易”的概念已经为越来越多的国家所接受，2003年11月，OECD与挪威教育部共同在挪威召开“第二届教育服务贸易论坛”，一些OECD国家(尤其是澳大利亚、新西兰和英国)政府的主导策略是使教育成为一种出口产业，把教育视为一种增加收入的贸易。对国外教育机构的投资主体来说，他们的目的绝大部分是为了赢利。为此“不得以赢利为目的”的公益性与WTO教育服务目的相矛盾。事实上，不论中国的政策作何规定，外方办学者对经济利益的追求都是不争的事实，否认或禁止这一目的，不仅会打击外方投资者的投资热情，阻碍教育资源的引进，而且不利于对其赢利事实的规范与管理以及对中国教育主权的维护。

《办学条例》及其《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》与之前的法规相比虽然有一定的进步，开始承认并默许其赢利现象的存在，并对其赢利行为进行一定引导和监管，但认为教育是一种公益事业的态度一直没有改变。关于中外合作办学的赢利问题，《实施办法》规定“允许合理回报”，并且规定中外合作办学机构在申请设立中必须注明“是否要求取得合理回报”，但对有关“回报问题”的管理，目前主要要求参照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定，却未制定出适应中外合作办学特点的具有可操作性的法规和管理办法，这为后来的监管带来了诸多不便。

(二)　存在诸多制度缺陷

中外合作办学问题具有极强的变动性，如果估计不足，将会出现政策滞后，从而制约合作办学的发展。如何增强决策的预见性和科学性，积极有效地引导与规范中外合作办学事业的开展，将是政策制定者值得思考的重要问题之一。目前，我国中外合作办学政策相对于蓬勃发展的中外合作办学而言，具有明显的滞后性，其主要表现在:

(1)　办学范围，仅局限于中国境内教育办学。从《条例》名称来看，似乎是将中国与外国教育合作事项全部涵盖其内，但其内容却仅仅规范在中国境内合作办学教育行为，对我国学校到国外合作办学事项未予涉及，自然对国内高校到国外合作办学没有效力，这不利于我国学校到境外合作办学，使中外在教育合作地位上极不对等。

(2)　对西部地区、贫困边远地区缺乏优惠政策。我国虽然鼓励在西部地区、贫困边远地区开展中外合作办学，但至今尚未制定具体的扶持与优惠政策，大部分中外合作办学集中在东部、较发达地区，优质教育资源难以流向西部、贫困边远地区，这就无疑拉大了地区之间教育发展的不平衡。

(3)　对境外优质远程教育未得到充分关注。在西方教育发达国家，远程教育已经历了较长的发展完善过程，涌现出一批享有良好国际声誉的远程教育院校，所提供的学历学位及社会认可度都教高，并且成为终身化学习的重要途径，引领着教育教学模式的发展方向。境外优质远程教育因具有灵活性、跨时空以及成本低等独特优势，越来越受国外社会各方青睐，然而在我国中外合作办学有关政策规定中，还未涉及有关境外优质远程教育资源的引进，这不利于中外合作办学的进一步发展。

(4)　对外方办学层次却并未作具体规定和说明。我国的中外合作办学政策虽然明确强调要引进国外优质教学资源，但对于国外合作者的层次却并未作出具体规定。在高额经济利益的诱惑下，国外许多不入流的大学，甚至没有学位授予权的大学纷纷涌入中国。据报载，美国某大学与我国各省共签订15个学校的MBA合作项目，但这所大学根本不具有办学的实力。^[11]诸如此类的问题，使“野鸡大学”、“骗子学校”一度成为某些中外合作办学机构的代名词。这种情况下利益受损害的最终是中方的办学机构及学生。由于这些学校在国际及中国国内没有知名度，从而使他们所授予的学位在社会上的认可度不高，这给中国的教育机构中的学生带来了诸多负面影响。

(5)　对消费者的合法权益得不到充分保护。《条例》第二十八条虽然明确规定“中外合作办学机构应当依法维护教师、学生的合法权益”。但对于如何有效保障消费者的合法权益却没有可操作性的措施，致使实践中出现诸多侵害消费者合法权益的行为得不到及时的制度规约。比如，在合作办学协议中所承诺的国外教育机构的教师来不了，或者是来了以后不顾基本的教学规律，集中在几周内授课，学生难以消化吸收;外方仅提供一些外语课程及老师而不提供核心课程;国外教育机构所颁发的学历文凭，有些未获得其国内教育行政部门的认可，有些与其国内颁发的不一致，含金量不高;个别项目收费过高，承诺事项不能兑现;个别办学机构关闭时，学生得不到必要的补偿。

(三)　相关配套措施不到位

政策执行，就是将政策内容转化为现实形态的政策效果，以实现预期的政策目标。公共政策一般包括政策问题认定、政策制定、政策执行、政策评价四个逻辑阶段，其中政策执行是四个阶段中最为重要的环节，是实现政策目标最直接、最重要的活动。美国政策科学家G.艾利森(G.Allison)研究美国当年在古巴导弹危机时，曾下了这样的断语:“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”^[12]由此可见，政策执行在政策过程中的重要地位，它从根本上决定了政策问题能否解决、政策效益和价值能否实现。通过相关调查发现与实践证明，我国中外合作办学政策执行中还存在不少问题，有待进一步加强规范管理。

1.政策资源严重不足(www.xing528.com)

政策的有效执行需要有充足的政策资源作为保障。一项政策实施所必需的政策资源若不足，甚至缺乏，很难设想该政策能充分实现预期的目标。中外合作办学政策执行所需的政策资源与其他公共政策一样，主要包括经费资源、人力资源、信息资源和权威资源四种。目前，制约中外合作办学政策顺利实施的政策资源主要是人力资源素质不高、经费资源短缺和信息不对称。

就人力资源投入而言，师资队伍质量不高、结构不合理。师资是中外合作办学质量保证的生命线，同时也是中外合作办学机构市场竞争力的重要因素。目前教师队伍整体素质不高是困扰中外合作办学发展的一大难题。由于教师聘任可选择面狭窄、合作办学自身吸引力不强等原因，导致师资队伍中长期存在人员不整、素质不齐的现象。从外籍教师方面来看，由于中外合作办学的迅速发展，外籍教师需求量增大。有关院校在师资引进过程中有轻率倾向，手续也过于简单化，引进的外籍教师良莠不齐。从中方教师方面看，有的教师刚出校门，没有教学经验，又缺乏相应的岗前培训，教学效果差;有的教师知识陈旧，观念老化，对本专业的最新发展知之甚少，无法对学生传授有用信息;有的教师和学校谈条件、讲待遇，一旦不能满足则不辞而别或消极怠工。在教师队伍结构上存在明显的不合理。一方面外方教师的人数严重偏少，根本无法完成正常必需的教学任务;另一方面外教教语言的过多，教专业的过少。

就信息资源投入而言，信息不对称。目前中外合作办学确实还存在一些机构信息披露不及时或者不准确，个别机构收费过高、承诺事项不能兑现等问题，直接损害了受教育者的合法权益。这种信息不对称主要包括两个方面:一是办学者与学生之间就教学质量信息的对称，学生对于教学质量难以进行有效的识别和监督;二是中外合作双方之间的信息不对称，外方在收费标准与中方存在信息不对称，中国教育机构只能根据外方的要求，单独支付其一部分费用。

2.执行力度不够

《管理圣经》里有这么一段话:“执行力是使企业达成计划和目标的必然途径，也是管理的重要任务。如果没有执行力，无论战略蓝图多么宏伟或者组织结构多么科学合理，都无法发挥其本身的威力。在激烈的市场竞争中，一个企业的执行力如何，将决定企业的兴衰。”企业是如此，政府也同理。政策执行主体对政策执行不力，致使有些中外合作办学政策的制定和执行出现了裂痕、不衔接。具体表现为在合作办学合同问题上，一些外方仅以签署合作意向书、备忘录的形式来规避我国法律。其实这所谓的“合同”本身根本不具有任何法律效力;在具体的法律适用上试图改变冲突规范的连结点来规避中国的法律，因为教育涉及国家主权问题，所以有些合同的签订本身就是违反现行法律，属于无效的合同;还有在涉外合同的违约责任制约上，由于外方的违约使得合同无法继续履行，而给中方主体造成一定的经济损失，难以获得应有的经济赔偿。这些都是在合作办学实践中经常出现的问题，因此应严格执行我国相关法律、法规，才能使合作办学步入健康运行的轨道。

3.监督不到位

及时有效的监督是中外合作办学政策有效执行的重要保证。但在实际操作中却出现两种错误倾向:一是为了不影响投资环境，当合作双方出现矛盾和冲突时，政府部门往往说服中方作出让步。二是把中外合作办学的高等教育机构视同私立的民办高校，因此，在人、财、物等办学资源的配置和使用上强调以外方为主，中方管理者始终处于从属地位，无法在办学过程中行使办学者的主导权。此外，到目前为止，我国中外合作办学尚未建立完整的监管机制，法规的有关条款也未对监管问题作具体明确的规定，尤其是在质量保证、财务审计等方面更是缺乏完整的监管制度，其主要表现有:

第一是对办学质量缺乏具体、切实的监督检查计划和措施。通常的情况是监督管理措施不能及时有效地对中外合作办学过程中出现的违规、违法行为进行制止和严厉惩罚。比如在当前的实践中还存在一些不具备办学资质的单位和个人，未经批准，擅自与境外机构非法开展合作办学活动;非法办学者利用广告作虚假承诺，擅自招生，骗取钱财;一些合法的办学机构收费过高、承诺事项不能兑现等问题，直接损害了受教育者的合法权益。对于实践中的这些问题，如何加强有效的质量监管力度，这是直接关系到中外合作办学政策实施成效的关键所在。

第二是对办学机构财务运作情况缺乏有效监控。按照《中外合作办学条例》的规定，中外合作办学体实行董事会领导下的校长负责制，董事会审核批准每年办学的预、决算方案，有权对办学体的资产进行支配和处置。但目前大多数中外合作办学体的董事会都是名存实亡，不能真正发挥作用，完全体现为外方投资者个人的意志。加之，有的中外办学联合体财务管理不规范，会计核算账目混乱，没有按照会计制度和财务制度的要求在每个会计年度编制财务会计报表，有的甚至对中外合作办学的具体经费收支情况都没有详细记载，直接与其他业务混淆在一起，更没有委托社会审计机构依法进行审计监督。这就容易导致外方投资者通过各种渠道非法将资金抽逃出境，随意将资产挪作他用，投资其他领域谋利等情况。

4.管理欠科学

从政府角度看，中外合作办学存在多头管理、效率不高等问题。《条例》第八条规定:“国家教育行政部门负责全国中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关行政部门在国务院规定的职责范围内负责有关的中外合作办学工作。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门负责本行政区域内中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门、劳动行政部门和其他有关行政部门在其职责范围内负责本行政区域内有关的中外合作办学工作。”由于中外合作办学既涉及教育、经济和政治等不同领域，尤其是教育主权问题，管理比较复杂。正是这种多头管理、交叉行政的现象，容易导致政出多门、职责不清、效率低下等问题。

从办学机构角度看，治理结构不完善、管理决策机制不健全。《条例》中明确规定:具有法人资格的中外合作办学机构应当设立董事会，每年至少召开一次会议，对学校发展规划、审核预决算等重大问题进行讨论决策时，应当经2/3以上组成人员同意方可通过;平时经董事会1/3以上的组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者联合管理委员会临时会议，以研究决定重大问题。然而，目前中外合作办学机构中大多数治理结构不完善、不健全，有的虽然设有董事会，但形同虚设，从未召开过会议，学校的重大问题都是由投资者一个人说了算。因此，对重大问题的决策往往带有很大的盲目性和随意性。另外，按照《条例》的规定，董事长一般是由外方投资人担任，校长由中方推荐人选。由于外方投资人认为校长是中方推荐的，自然代表中方利益，因而不愿让校长全面负责学校的教学和日常管理工作。这种不信任感的存在致使外方投资者和中方管理者之间的矛盾日益彰显，严重制约了中外合作办学的健康持续发展。

(四)　缺乏有效的质量保障与资格认可体系

发展中外合作办学最主要目的就是为了引进外国优质的教育资源。《中华人民共和国中外合作办学条例》第三条规定:“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学。”但到底什么样的资源才算“优质资源”，并没有统一的标准，容易让人产生歧义，并使外方低水平机构有空可钻。同样，对于国内举办方而言，什么样的机构具有办学资格、具有什么领域、层次的办学资格，都没有统一可行的标准。改革开放后，国外一些三四流大学基于利益的考虑源源不断地涌入我国，而国内一些办学机构因为没有经验或出于利益因素的考虑，不论外方水平如何，一律接受，以致有的外国人把中国看成是输出“教育垃圾”的最佳场所。这一现象的产生，主要原因是我们缺乏一套完整的评估体系，或一种有效机制来加以监控制约。

《条例》明确规定:“组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估。”国家重视社会中介组织在教育质量评估中的作用虽是社会发展的必然选择，然而，目前中国社会中介评估组织的发展尚处于起步阶段，评估的组织和实施程序、评估人员的专业化程度、评估工具的科学性等，都处于积极的探索阶段，还远不完善和成熟。