住房保障政策的主要问题

当前，我国住房保障政策主要存在以下突出问题：建设资金筹集困难；供不适需；财政激励效果和中央与地方政府责任非对称分担；公平分配无法得到有力的保障；保障性住房后续管理，特别是可持续运营困难；制度和法律建设不完善等。

1.建设资金筹集困难

2011年1000万套保障性住房需要建设资金约1.3万亿（平均13万元/套，2600元/m2）。这么多资金需求的来源渠道主要是政府和社会。目前，各级财政和政府各类基金能够落实近3400亿元（其中，①中央财政补助：1526亿元；②省级财政补助：323.3亿元；③市县财政预算安排：361.87亿元；④地方政府债券：274.93亿元；⑤土地出让净收益：836.97亿元；⑥住房公积金增值收益：77.44亿元）。资金缺口高达9600亿元，需要依靠社会融资或银行贷款完成。

面对如此大的资金需求压力，地方政府主要进行了如下探索：①搭建保障性住房地方融资平台。如湖北黄石利用房管局的资产打包组建了一个市场化的公司，然后以该公司为平台向社会融资，专门用于保障性住房建设；②发行地方债券。如陕西省2011年共发行68亿元的地方债券，全部用于保障性住房建设；③先租后售，回笼资金。如重庆公共租赁住房租住满5年后，租户有权购买，以便回笼资金，偿还建设贷款。事实上，在当前国际金融市场动荡的关键时期，住房保障地方融资平台和地方债券如果风险管控不好，可能进一步恶化本已脆弱的金融市场。对于先租后售，如果是为了彻底解决保障对象的住房困难，是积极可取的（类似于英国的Right-To-Buy，即购买权）；如果仅仅是为了解决政府债务问题，那么就演变成一种国家财富二次分配问题，其公平性和合理性极难得到保证。

2.供不适需

（1）量大“置”劣。一年开工建设1000万套保障性住房，规模非常之大（2011年全国商品住房建设规模在800万套左右），单纯从数量和施工程序看，能够有效解决需求问题。但从实际开工建设情况看，部分地方的保障性住房多建设在偏远、交通不便和生活等配套设施不健全的地段，我们调查发现，很多地方住房保障行政部门非常担心将来入住率可能偏低。事实上，位置差不仅没人愿意入住，而且租金肯定低，这是社会资金普遍不愿进入保障性住房投资和建设的关键原因。

（2）住房保障产品设计没有充分考虑保障对象的需求特征。调查发现，目前保障性住房房型大部分是建筑面积在55m2左右的小紧凑型两房一厅。而依据我们的需求估计结果，绝大多数住房保障需求人群是年龄在20岁～30岁的新就业大学生和进城务工人员（其中，刚就业大学生住房困难人群约有650万人，进城务工住房困难人群约有1450万人）。对于这些刚工作的年轻人而言，拥有相对独立、能保护个人隐私、交通便利的居住环境是住房需求的最重要特征（过渡性需求）。他们虽然收入低，但具备一定的支付能力。因此，住房保障产品中，可以建设“筒子楼”形式的单身宿舍，例如，万科在西安设计出有独立厨房和厕所、面积为20m2的单身宿舍；还可以考虑建设可拆可分型住房，既考虑到当前单身需求，又考虑到未来2人～3人核心家庭的需求。其特点是：总价低（单套租金少），单价高（单位面积租金能够接近市场价），有利润，能吸引投资，还满足了需求。

（3）保障对象界定问题。当前，有些城市住房保障仅限于城镇户籍人口，将农民工排除在外。事实上，过去几年中，城镇户籍人口的住房困难问题逐渐得到了缓解，在住房保障如此大规模扩面中，应将农民工纳入其中。另外，从经济和社会活动行为看，农民工是事实上的城市人，并且为城市经济发展作出了特别重要的贡献。

3.财政激励效果和中央与地方政府责任非对称分担

住房保障是政府基本公共服务职能之一，属反贫困政策范畴，中央政府理应承担更多责任，并对越是贫困的地区给予更多帮助。以廉租房为例，2011年中央财政对西部地区补贴500元/m2，中部地区补贴400元/m2，东部地区没有补贴。不过这种财政激励方式会产生一些错误的激励效果，比如引致低需求地区（西部）扩张保障性住房建设规模，并错误地鼓励穷人固守在缺乏经济发展机会、就业前景不乐观的西部地区，其结果极易导致贫困人口从暂时性贫困跌入持久性贫困陷阱。因此，中央财政应当激励和引导保障性住房建在有就业机会的地方（东部地区）扩大建设规模。

地方政府积极性不高。保障性住房的投资支出中央政府负担平均不到三分之一，地方政府负担三分之二多，同时后期的管理、维修等由地方政府负担的费用也无法落实，这使得地方政府根本就没有积极性，住房保障政策成了地方政府的“点缀”工程，以应付中央政府的政策安排。相反，经济适用住房的土地为行政划拨，免除城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，经济适用住房项目外的基础设施建设费用，由地方政府负担，压力相对较小。因此，中央财政应当加大保障性住房的投资和补贴力度。(www.xing528.com)

从财政补贴强度看，2011年我国公共财政在住房保障方面的总支出占GDP的比例仅为0.72%，明显低于世界其他国家的支出水平，例如美国为1.5%，法国为1.74%，丹麦为2.11%。

4.公平分配无法得到有力的保障

“不患寡而患不均”，公平分配是保障性安居工程的“生命线”。当前，住房保障工作部门主要是依据潜在对象的居住情况、收入和资产状况采取自愿申请、行政审核、轮候和进入等程序进行的。不过，收入和资产是隐性类指标，存在故意隐藏和低报的可能。目前，政府各职能部门未形成信息共享和有效的协调机制，加之居民收入难以准确把握，出现了不符合条件的人享受了保障住房的情况，造成了保障性住房分配的不公正、不公平，保障性住房资源未发挥应有的作用。以实物分配方式为主的住房保障体制不利于构建保障性住房的动态调整机制和退出机制，比如已享受政府提供的保障性住房的人群，当其收入水平提高后，很难让他们退出。

同时，政策的执行成本非常高。在住房保障过程中，政府需要从开发到消费等各个环节建立起严格的监管机制，包括监控保障性住房的建设、保障对象和入住后的运行等，以保证公共福利政策的严肃性。这要求政府将政策监管的范围扩大到审查开发商资信、审核居民家庭收入水平、监督保障性住房运营等全过程，这无疑增加了保障性住房的行政成本。

5.保障性住房后续管理，特别是可持续运营困难

大量保障性住房竣工入住后，面临着房屋维护、物业管理等问题，特别是租金能否维系日常运行费用，将是考验地方政府财政能力的一个长期问题。一方面，大量保障性住房竣工后，势必拉低市场出租住房的租赁价格；另一方面，保障对象的支付能力问题，都是考验租金偿还利息和运营费用的关键。

对于保障性住房，物业管理必须委托给市场化的第三方，并构建市场租金、分层补贴、租补分离式的运营机制，从而将政府从复杂的管理工作中剥离出来。

6.制度和法律建设不完善

当前，我国已相继颁布了一系列有关房地产方面的法律、法规，如《中华人民共和国城市房地产管理法》，在房地产开发、经营领域发挥了积极的作用。但是住房供给体系还不完善，一些极为重要的法律、法规还没有出台，如《住宅法》。从社会福利意义上所说的“住房保障”，在我国发展历史还较短，还没有建立一套完整的住房保障法律体系，专门的住房性保障法更是没有。目前各地住房保障执行依据主要是国务院、建设部和各省、市、自治区等政府部门颁布的有关经济适用房、廉租房和公共租赁住房等方面的行政法规。

立法滞后，不仅会使住房体制改革难以为继，而且最终会影响和谐社会的建设。我国是法治国家，要求依法行政，住房保障制度实施过程中，只有做到有法可依，才能保证各项行政制度的权威性、稳定性。