土地行政划拨与有偿出让之间的矛盾

这是体制转换时期,新旧体制矛盾和摩擦的集中表现。土地使用双轨制在某种程度上扩大了土地无偿使用制度的弊端,它刺激着对行政划拨土地的需求,诱惑一些单位“以地生财”私自转让或出租土地。尽管通过补交地价可以堵塞这一漏洞,但毕竟是下策。相当一部分土地非法交易在“合作、联营”的名义下进行,难以查实。即使被查到,也只不过挽回部分损失。从某种意义上讲,补交地价是对非法转让土地行为的追认而非否定。

解决上述矛盾须立足于治本,采取有效步骤缩小用地双轨制的差距。对原行政划拨土地普遍征收土地使用费,并逐步提高收费标准,充分体现土地级差,分阶段达到土地全面有偿使用的目标。建议同时取消原城市建设维护费,把各单位担负的城市建设费用与他们使用土地的数量和等级紧密结合起来。

这涉及城市土地使用制度改革的目标模式。土地有偿使用形式以出让为主,还是以出租为主?有偿使用的范围局限在经营性用地或企业单位,还是扩展到全社会?我们认为,首先,从我国实际出发,对于城市多数土地,还是以定期收取土地使用费为妥。因为出让形式必须一次性支付数额巨大的款项,要求内资企业普遍按一般出让价格支付土地出让金是不现实的。他们是土地使用者而并非土地经营者,即使政府降低价格,一次性优惠出让土地,也会误导资金流向,并助长房地产投机活动。出让期满后,还会带来棘手的后遗症。对于“三资”企业,为了吸收外资,并创造相对稳定的环境,出让形式即一次性批租较合适。(www.xing528.com)

其次,土地有偿使用不能局限在企业范围,而应在全社会实施。行政事业单位的性质不同于企业,但是他们使用任何资源都得付费,包括用人、用车、用房和用地等等。这是经济按统一原则运行的需要。至于行政事业费的来源与企业资金不同,这是另一个问题。国家可以在行政事业费一栏中设置用地专项费用,以约束其用地。属于正常用地范围的,这笔款项的拨付和收缴,只是在收支中增加一个名目而已。一旦超出额定用地范围,差额部分就应由单位自己承担,体现多占地多掏钱的原则。任何单位都没有使用土地的特权,都须接受土地有偿使用制度的约束。国家可以如控制行政事业单位人员编制那样,控制他们的用地,用经济手段遏制这些单位占用土地的数量和等级。一旦土地全面有偿使用,不仅可以消除行政划拨土地的种种弊端,而且将使行政事业经费全部明朗化,如实地反映这些单位的实际占用和耗费,为精简行政机构,调整各类比例创造有利条件。