土地使用权出让操作规程

5.1.1.1 土地使用权出让概念

下面介绍土地使用权出让的概念与基本特征。

1.土地使用权出让的概念

土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定，土地使用权出让合同应按照平等、自愿、有偿的原则，由土地所在政府与土地使用者签订。

2.土地使用权出让的基本特征

（1）法律关系的主体身份具有特定性。土地使用权出让的主体是土地的所有者——国家，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，即市、县人民政府有权作为国有土地所有者的代表出让土地使用权。土地使用权出让中的受让方是指土地使用者，包括中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人。

（2）以土地所有权与土地使用权的分离为基础。土地使用权出让的客体是国有土地使用权，而不是国有土地所有权。根据《中华人民共和国宪法》相关规定，我国实行土地公有制，只有两种土地所有权形式：国有土地所有权和农村集体土地所有权，任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。但土地使用权可以依照法律的规定转让。需要说明的是，出让土地使用权的范围不包括该幅出让土地的地下资源、埋藏物和市政公用设施。

（3）土地使用权出让具有期限性。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或其他用地50年。土地使用权年限届满时，土地使用者可以申请续期，具体由出让方和受让方在签订合同时确定，但不能高于法律规定的最高年限。

（4）土地使用权出让具有有偿性。土地使用者取得一定年限内的土地使用权须向土地所有者支付土地使用权出让金。出让金的本质，是土地所有者（国家）凭借土地所有权取得的土地的经济利益，表现为一定年限内的地租。

（5）土地使用权出让是要式法律行为。土地使用权出让，应当签订书面出让合同，同时向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。如果不签订书面出让合同并办理土地使用权登记，则土地使用权出让行为无效。

5.1.1.2 协议出让土地使用权

下面介绍协议出让土地使用权的含义、特点和范围等。

1.协议出让的含义

协议出让土地使用权，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。由土地使用权受让申请人直接向市、县人民政府土地行政主管部门（出让人）提出用地申请，并就土地的用途、范围、价格等谈判、协商，达成一致并签订土地使用权出让合同。

2.协议出让的特点

协议出让主要有三个特点。

（1）非市场出让，没有竞争者。协议出让方式的基本特点是在受让方没有第三者参与竞争的条件下，通过双方协商，达到出让土地使用权的目的。因此，该方式缺乏竞争机制，市场透明度不高，主观随意性较大。

（2）政府对土地的控制力度大。政府对地价较易控制，灵活性大，适用于工业仓储、市政公益事业项目、非营利项目及政府为调整经济结构、实施产业政策需要给予优惠、扶持的建设项目。

（3）价格和使用范围受到限制。以协议方式出让土地使用权的出让金不得低于国家规定所确定的最低价。在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。

3.协议出让国有土地使用权范围

出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：

（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》《国有土地租赁合同》及相关法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式；

（4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；

（5）法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。

4.协议出让土地使用权的申请

下面介绍用地申请书的内容，申请协议出让土地使用权应提交的材料，以及协议出让土地使用权获取的一般程序。

（1）用地申请书的内容包括：

^[1]申请出让宗地的基本情况，即坐落、四至、面积、规划用途；

②申请出让宗地的权属情况；

③是否已取得计划、规划部门批准文件；

④是否已审定地价水平或是否进行了地价评估；

⑤地上物现状；

⑥开发建设情况；

⑦申请土地使用权出让的理由；

⑧提出申请出让的请求。

（2）申请人申请协议出让国有建设用地使用权，应向土地行政主管部门提供以下材料①：

①土地出让申请。

②关于地价方面的文件，主要包括：已审定地价水平的提交地价水平通知单和1份地价评估报告；未审定地价水平的提交3份地价评估报告。

③项目建议书批复及可行性研究报告批复。

④有关规划方面的文件，主要包括：规划意见书及附图；建设用地规划许可证及附件、附图；审定设计方案通知书及附图；设计单位出具的地上、地下及规划用途建筑面积的说明；钉桩成果通知单。

⑤关于土地权属及权属来源的文件，主要包括：房屋所有权证；国有建设用地使用权证；征地批复、划拨批复、建设用地批准书；与原用地单位的协议书；原用地单位同意申请用地单位出让手续的证明。

⑥关于申请用地单位的文件，主要包括：申请人法人资格证书或执照（加盖发证部门审核专用章）；属合资、合作公司的，提交合资、合作公司的合同、章程、经贸委批准成立公司的批复、批准证书。

⑦已取得建设工程规划许可证、施工许可证、建设工程规划验收申请表、竣工核验单、房地产部门的测绘成果等文件的，提交相应文件。

⑧已由公安部审定门牌号的，提交公安部门的审定文件。

⑨其他需要提交的文件。

（3）协议出让土地使用权获取的一般程序如下：

①公开出让信息，接受用地申请，确定供地方式。市、县国土资源管理部门将经批准的国有土地使用权出让计划向社会公布，同时公布国有土地使用权出让计划、细化的地段、地块信息，并明确用地者申请用地的途径和方式，公开接受用地申请。

②编制协议出让方案。市、县国土资源管理部门应当会同规划等部门，依据国有土地使用出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地类型、规模等，编制国有土地使用权协议出让方案。协议出让方案应当包括：拟出让地块的位置、四至、用途、面积、年限、土地使用条件、供地时间、供地方式等。

③地价评估，确定底价。市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况，按照《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定协议出让底价。

④协议出让方案、底价报批。市、县国土资源管理部门应当按规定将协议出让方案、底价报有批准权的人民政府批准。

⑤协商，签订意向书。市、县国土资源管理部门依据经批准的协议出让方案和底价，与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商、谈判达成一致，并且议定的出让价格不低于底价的，市、县国土资源管理部门应当与意向用地者签订《国有土地使用权出让意向书》。

⑥公示。《国有土地使用权出让意向书》签订后，市、县国土资源管理部门将意向出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、意向用地者、拟出让价格等内容在当地有形市场等指定场所以及中国土地市场网进行公示，并注明意见反馈途径和方式。公示时间不得少于五日。(www.xing528.com)

⑦签订出让合同，公布出让结果。公示期满，无异议或虽有异议但经市、县国土资源管理部门审查没有发现存在违反法律法规行为的，市、县国土资源管理部门应当按照《国有土地使用权出让意向书》约定，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。

⑧核发《建设用地批准书》，交付土地。市、县国土资源管理部门向受让人核发《建设用地批准书》，并将按照《国有土地使用权出让合同》《建设用地批准书》约定的时间和条件将出让土地交付给受让人。

⑨办理土地登记。受让人按照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金，依法申请办理土地登记手续，领取《国有土地使用证》，取得土地使用权。

⑩资料归档。协议出让手续全部办结后，市、县国土资源管理部门应当对宗地出让过程中的出让信息公布、用地申请、批准、谈判、公示、签订合同等各环节相关资料、文件进行整理，并按规定归档。

5.1.1.3 招标出让土地使用权

下面介绍招标出让土地使用权的含义、特点以及基本流程。

1.招标出让的含义

招标出让是指市、县国土资源管理部门发布招标公告或者发出投标邀请书，邀请特定或者不特定的法人、自然人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。

2.招标出让土地使用权的特点

招标出让土地使用权有以下特点：

（1）充分的竞争性。招标方式引入了市场竞争机制，体现了土地使用权者商品性竞争的原则。

（2）全方位开放，透明度高。招标的目的是在尽可能大的范围内寻找合乎要求的中标者，招投标整个程序都在公开情况下进行，公开发布投标邀请，公开开标，公布中标结果。投标商资格审查标准和最佳投标商评选标准委事先公布。活动置于公开的社会监督之下，可以防止不正当的交易行为。

（3）过程的公平、客观性。招投标全过程自始至终按照事先规定的程序和条件，本着公平竞争的原则进行。在招标公告或投标邀请书发出后，任何有能力或资格的投标者均可参加投标。招标方不得有任何歧视某一个投标者的行为。同时，从发布公告起，投标全过程具有保密性，投标人之间不知道竞争对手的标底，招标人也对标底保密。

（4）评判的综合性。投标者只能应邀进行一次性报价，并以合理的价格定标。价格不是唯一的评判标准，而是由多个指标比较的综合结果构成评判标准，例如投标人以往的业绩、规划设计方案和企业资质等。

3.招标基本流程^[2]

招标基本流程如下：

（1）招标。首先由出让人（市、县人民政府土地行政主管部门）在投标截止日前20日向社会发出招标公告或邀请招标通知，由要求使用土地者向其提出申领招标文件，投标人按照招标文件的规定报名并提供有关资料；然后由评标小组按照招标文件的要求对投标人的投标资格进行审查，经审查合格的，确认其投标资格，并由其缴纳投标保证金。

（2）投标。投标者在规定的投标截止日期前，到出让方指定的地点，将密封后的投标书投入指定的专用标箱。投标书一经投入标箱，即不得从标箱中取出。投标者在招标截止日期前如需修改标书，可以另投修改标，原标书无效。

（3）开标、评标和决标。招标方邀请建设、规划、法律等方面的专家或专业人员组成评标委员会。开标、评标和决标工作由评标委员会主持。评标委员会对投标书实行公开评标，决定中标者。

（4）签约。中标者持中标通知书在规定的日期内与土地行政主管部门签订《国有土地使用权出让合同书》，实行净地出让的，中标人还应与土地储备机构签订《土地开发补偿协议书》。签订协议时中标人应向土地行政主管部门支付不低于成交价总额20%的定金，其缴纳的保证金可抵作定金。

（5）领证。中标人按《国有土地使用权出让合同书》和《土地开发协议书》的约定全部缴付土地使用权出让金和土地开发补偿费后，依法办理土地登记手续，领取《国有土地使用证》。

5.1.1.4 拍卖出让土地使用权

下面介绍拍卖出让土地使用权的含义、特点以及基本流程。

1.拍卖出让的含义

拍卖出让土地使用权，是指在指定的时间、地点、利用公开场合由政府的代表者——土地行政主管部门主持拍卖指定地块的土地使用权，由拍卖主持人首先叫出底价，诸多的竞投者轮番报价，最后出价最高者取得土地使用权。

2.拍卖出让土地使用权的特点

拍卖出让土地使用权有以下特点：

（1）完全竞争性。从拍卖公告的公布，到拍卖时的叫价、应价以及最终成交价格，都是在公开的场合进行，并且拍卖现场都有工商行政主管部门进行现场监督。

（2）价格的决定性。拍卖出让土地使用权除了参加竞买人主体资格必须合格外，拍卖成交的唯一决定因素就是价格，即价高者得。

（3）报价的多次性。拍卖时，竞买人有多次报价的机会。在拍卖过程中，每个竞买人都可以在其他竞买者出价后，根据自己评估的心理价格决定是否跟进价格竞买。

3.拍卖出让基本流程

拍卖出让土地使用权的基本流程如下：

（1）发布拍卖公告。与招标出让相同，出让人应当至少在拍卖开始日前20日发布拍卖公告，公布拍卖出让宗地的基本情况和拍卖的时间、地点等。拍卖公告的内容与招标公告的内容基本相同。

（2）资格审查及缴纳保证金。竞买人应在拍卖公告规定的时限内，向土地管理部门提出竞买申请，并提交下列文件：竞买申请书、营业执照副本；法定代表人证明书、法定代表人身份证复印件，委托竞买的，应提交授权委托书；资信证明等。同时按要求缴纳竞买保证金，如竞买不成，该保证金在拍卖结束后如数退还。

（3）组织拍卖会。市、县国土资源管理部门应当按照出让公告规定的时间、地点组织拍卖活动。拍卖活动应当由土地招标拍卖挂牌主持人主持进行。拍卖会按下列程序进行：①拍卖主持人宣布拍卖会开始。②拍卖主持人宣布竞买人到场情况。设有底价的，出让人应当现场将密封的拍卖底价交给拍卖主持人，拍卖主持人现场开启密封件。③拍卖主持人介绍拍卖地块的位置、面积、用途、使用年限、规划指标要求、建设时间等。④拍卖主持人宣布竞价规则。拍卖主持人宣布拍卖宗地的起叫价、增价规则和增价幅度，并明确提示是否设有底价。在拍卖过程中，拍卖主持人可根据现场情况调整增价幅度。⑤拍卖主持人报出起价，宣布竞价开始。⑥竞买人举牌应价或者报价。⑦拍卖主持人确认该竞买人应价或者报价后继续报价。⑧拍卖主持人连续三次宣布同一应价或报价而没有人再应价或出价，且该价格不低于底价的，拍卖主持人落槌表示拍卖成交，拍卖主持人宣布最高应价者为竞得人。成交结果对拍卖人、竞得人和出让人均具有法律效力。最高应价或报价低于底价的，拍卖主持人宣布拍卖终止。

（4）签约。以拍卖方式确定竞得人后，与招标方式相同，出让人应当与竞得人签订成交确认书。竞得人按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。

（5）登记、领证。受让人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后（竞得人支付的竞买保证金可抵作国有土地使用权出让金，其他竞买人支付的竞买保证金，出让人必须在拍卖活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息），应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。

5.1.1.5 挂牌出让土地使用权

下面介绍挂牌出让土地使用权的含义、特点以及基本流程。

1.挂牌出让的含义

挂牌出让国有土地使用权，是指市、县国土资源管理部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公告，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌截止时的出价结果或现场竞价结果确定土地使用者的行为。

2.挂牌出让的特点

推牌出让综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，同样是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式，尤其适用于当前土地市场现状。它还具有招标、拍卖不具备的优势：①透明度高；②挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争；③操作简便，节省组织等费用成本；④充分体现价高者得，不受竞买人数限制。

3.挂牌出让基本流程

市、县国土资源管理部门应当按照出让公告规定的时间、地点组织挂牌活动。挂牌活动应当由土地招标拍卖挂牌主持人主持进行。

（1）公布挂牌信息。在挂牌公告规定的挂牌起始日，挂牌人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划指标要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易地点挂牌公布。挂牌时间不得少于10个工作日。

（2）报价符合条件的竞买人应当填写报价单报价。有条件的地方，可以采用计算机系统报价。

（3）确认报价。挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格，继续接受新的报价。有两个或两个以上竞买人报价相同的，先提交报价单者为该挂牌价格的出价人。

（4）挂牌截止。挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。设有底价的，出让人应当在挂牌截止前将密封的挂牌底价交给挂牌主持人，挂牌主持人现场打开密封件。在公告规定的挂牌截止时间，竞买人应当出席挂牌现场，挂牌主持人宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。

（5）现场竞价。现场竞价应当由土地招标拍卖挂牌主持人主持进行，取得该宗地挂牌竞买资格的竞买人都可参加现场竞价。

（6）签订《成交确认书》。确定竞得人后，挂牌人与竞得人当场签订《成交确认书》。挂牌人或竞得人不按规定签订《成交确认书》的，应当承担法律责任。竞得人拒绝签订《成交确认书》也不能对抗挂牌成交结果的法律效力。

（7）竞得人支付的保证金可抵作土地使用权出让金。其他竞买人缴纳的保证金在挂牌活动结束后3个工作日内全额退还（不计息）。

（8）竞得人有下列行为之一的，竞得结果无效，所收保证金不予退还，给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任：①竞得人反悔，拒绝签订成交确认书或土地使用权出让合同的；②竞买人、竞得人提供虚假文件隐瞒事实的；③竞买人、竞得人采取行贿、恶意串通等非法手段竞得的；④法律、法规规定的其他违约情形。