行政诉讼检察监督制度的发展与演变

2001年9月30日，最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过 《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》。该规则规范了民事和行政抗诉案件办理程序，但没有从审查标准等实体问题上区别办理民事和行政抗诉案件的差异。随着2012年 《民事诉讼法》 的修改，最高人民检察院于2013年9月23日通过 《人民检察院民事诉讼监督规则 （试行）》，细化了诉讼监督内容、方式和程序，以期进一步提升民事诉讼检察监督的实效。2014年修改的 《行政诉讼法》 增加了行政抗诉的方式、条件和程序等相关规定，并明确规定 “人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用 《中华人民共和国民事诉讼法》 的相关规定”。

行政诉讼立案登记制实施以来，法院受理的行政案件数量大幅增长，相应地，行政诉讼检察监督工作的办案压力也有所增加。同时，行政诉讼监督与民事诉讼监督的差异性也日渐凸显。《十八届四中全会决定》 明确提出了 “完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督” 的要求。为了贯彻落实四中全会部署的改革任务，保障和规范检察机关依法履行行政诉讼监督职责，最高人民检察院单独制定了 《人民检察院行政诉讼监督规则 （试行）》 （以下简称 《监督规则》），并于2016年4月15日公告施行。《监督规则》 对行政诉讼监督的原则、范围、对象、方式、手段和程序等内容作了全面规范；并强调了行政诉讼监督的特殊性。新修订的 《民事诉讼法》 及司法解释完全放弃了证据失权规则，采用了证据随时提出主义，民事诉讼当事人双方作为平等两造，在一审、二审和再审均可以提出新证据，故新的《民事诉讼法》 司法解释对 “新证据” 采取了十分宽泛的态度。因此，民事诉讼监督规则也采用了宽泛的新证据认定标准，启动民事诉讼监督程序也更加容易。反观 《行政诉讼法》 及相关司法解释，行政诉讼的举证责任由作出具体行政行为的行政机关承担，按照依法行政的原则，行政机关应遵循先取证后裁决的程序，在做出具体行政行为前就应当获取所需要的各种证据，故行政机关举证受到严格的时间限制，不得事后或在诉讼期间再补充取证。行政诉讼上述区别于民事诉讼形态的特点，使得在证据规则方面则应当表现为对于启动再审的 “新证据” 采取更为严格的审核标准。因此，在行政诉讼监督规则中，直接照搬 《民事诉讼法》 监督规则的相关规定，广泛赋予当事人以新证据为由申请再审的权利显然是不恰当的。(www.xing528.com)

单独制定行政诉讼监督规则表明，检察机关将行政诉讼监督工作与民事诉讼监督工作视为同等重要的工作来看待。虽然检察机关办理民事诉讼监督和行政诉讼监督的程序具有高度一致性，但涉及民事或者行政的合法性判断等实体性问题时，其差异仍然十分明显。但据笔者统计，两部监督规则只有八处重要差异，如依职权主动监督的情形、^[32]不予受理的情形、^[33]审查期限延长、^[34]调查范围、^[35]提出检察建议和监督意见的情形、^[36]再审检察事由、^[37]抗诉事项、监督移送、^[38]监督期限等^[39]方面。可见，从司法实践和理论研究层面来看，两大诉讼监督机制的分野并不明显，特别是行政诉讼监督规则的独特性仍未得到全面提炼。这与行政诉讼监督案件的总量仍然不多、办案人员的专业化程度不高有直接关系。需要特别关注的是，本轮司法体制改革中民事行政检察部门工作任务增多，人员却在不断减少，因此办案量总体也在下降。改革前，全国四级检察机关均单设了民行部门，民事行政检察人员超过一万人；改革期间，规模较小的检察院将民事行政检察部门与刑事诉讼监督部门合并，统称为诉讼监督部门，或者将案管、控申检察、民行检察部门合并在一起成为窗口单位。据统计，现阶段全国民行检察人员已减少至8000人左右。检察机关民行检察机构弱化和人员不足的问题仍未得到根本解决。