构建两法衔接机制界定方案

（一）概念

在我国，“两法衔接”从提出到改革已经历了20多年的发展历程，虽然相关规定陆续出台，但介于“两法衔接”并非法定概念，故而未有相关法律对其进行准确规范，学术界与实务界亦未就相关概念达成共识。

有学者将“两法衔接”机制界定为在行政执法过程中将超越行政执法范畴、涉嫌构成犯罪的案件从一般行政执法中分流出来，汇集到检察机关进行审查，由后者决定是否提起公诉并最终进入刑事审判的机制。^[1]另有观点认为，所谓“两法衔接”机制，即是指在查办违法犯罪案件工作中，检察机关和公安机关、监察机关、行政执法机关加强联系，密切配合，各司其职，相互制约，建立案件移送、立案监督、信息共享、联席会议、情况通报等制度，形成打击犯罪的合力，保证准确有效地执行法律的机制。^[2]上述界定分别从两种不同的角度解析“两法衔接”机制，前者是以行政执法作为起点的程序衔接意义上的理解，注重对程序及符合逻辑的运行机制的实体描述；后者是以查办违法犯罪案件为着眼点的法制理解，是一种强调“两法衔接”机制中各要素及关联性的总体归纳。两种界定均有一定科学性和指导意义。

现有学理解释的通说认为，“两法衔接”机制即行政执法主体在行政执法办案过程中，对构成行政违法而不构成犯罪的案件自行处理，而将涉嫌刑事犯罪案件移交刑事司法机关进行侦查办理的一系列办案协调机制，通常也称为“两法衔接”机制。“两法衔接”机制可以从广义和狭义两个方面来理解。狭义的“两法衔接”机制，仅关注行政相对人的涉罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来，广义的“两法衔接”机制除包含将行政涉罪行为合理纳入刑事司法轨道外还包括国家工作人员的职务犯罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中。两者的区分在于涉嫌刑事犯罪实施者范围不同，狭义概念只包含如何让涉嫌刑事犯罪行政违法案件的行政相对人移交至司法机关这一问题；广义概念既关注涉嫌刑事犯罪的行政违法案件，同时也包含国家工作人员的职务犯罪如何移交到刑事司法机关的问题。通常情况下，只要前者中行政处罚行为产生，后者的行为也会伴生。因此，广义的衔接机制还是较为完善、科学的，若要把“两法衔接”机制建立得更加牢固完善，就必须将行政相对人和国家工作人员的犯罪行为结合查处，将广义“两法衔接”机制贯彻始终。上述概念是对“两法衔接”机制的常用理解，但是，随着行政执法和行政犯罪的进步，现有的有关“两法衔接”机制范畴的界定不足以满足理论研究和实际运用之功效，若以深入剖析“两法衔接”机制达到增进法治发展进程为目的，就有必要对其相关范畴进行更深层次的探析。

这里我们不妨对“两法衔接”机制作如下界定，即“两法衔接”机制是指从行政执法中将超越行政违法评价的违法案件从行政机关的行政执法活动中分离出来，使之进入审查机关进行审查，并最终决定案件性质在行政机关和刑事司法机关之间分配，由行政机关、刑事司法机关、监督机关共同参与，以各部分相互协作、相互监督、共同打击行政犯罪为内容的程序运作系统。也就是说，本书中作为研究对象的“两法衔接”机制是一种特定情况下的以依法处理案件为目的的协作程序机制，是保障整个行政执法案件向刑事司法案件过渡以及理顺整个衔接过程的机制，是使行政违法行为、行政犯罪行为得到各自应有的惩治的一系列方法、规则的系统。该机制应当包括两方面的衔接：其一，对于追究行政相对人涉嫌犯罪的行为的刑事责任过程中的衔接；其二，对于国家工作人员在执法、司法中发生的违规违纪情况如何给予法律监督和规制工作层面的“两法”间的衔接。结合前文对于“两法衔接”机制中“行政执法”的界定，本书拟采用狭义“两法衔接”概念作为研究对象，即本书仅探讨如何更有效地将行政相对人的涉罪行为吸纳到刑事司法程序中来。

（二）适用范围(www.xing528.com)

“两法衔接”机制的适用范围是由其运行产生的功能所决定的。要厘定“两法衔接”机制的适用范围，不能脱离“两法衔接”机制之由来和功能，只有明确二者的内涵，才能分析、总结出“两法衔接”机制的相关理论。换言之，必须以行政犯与刑事犯的区分为归纳的起点。

“刑事犯”与“行政犯”在我国均规定于刑法之中，其侵害的法律关系受刑法所调整，但二者的本质属性却大不相同。“刑事犯”一般是自然犯，具有很强的伦理犯属性，而相对于“刑事犯”而言，“行政犯”可以被称为法定犯，具有人为创设性。“行政犯”是法定犯这一界定的根据，源于其内核所具备的法学评价的特殊性，即“行政犯”具备行政法规与刑事法规的双重违法性评价，也可以说，“行政犯”是具有行政违法表现的一种由刑法所调整的违法行为。^[3]虽然“行政犯”所对应的罪名是由刑法直接规定，“行政犯”的惩治方法也是刑罚方式，但是，实践中往往由行政执法机关首先对其作出评价和处理，这也是对其具备双重违法性的又一证明，“两法衔接”机制的设立动机正基于此。由于行政执法机关认定、判断犯罪的能力以及人为因素等原因，“行政犯”往往被阻隔于刑事司法程序之外，仅获得行政违法性评价，受到行政处罚，而缺失了刑事违法性评价和刑事处罚，缺失的违法性评价需要通过“两法衔接”机制进行填补，以实现刑法的功能。

基于上述理论基础和分析总结，行政执法机关在处理行政违法中涉嫌犯罪案件的上述特性，使得行政执法机关对于涉嫌行政犯罪的行政违法所作出的处理应当包含于“两法衔接”机制之内，是其程序的重要组成部分。而“行政犯”的特性决定了，在“两法衔接”机制中，行政执法机关活动仅仅是刑事司法活动的前提和准备，所有的认定和查处需要刑事司法机关进行重新裁判。因此，“两法衔接”机制的适用范围应包含追究行政犯罪行为人责任所经过的合法程序，包括行政执法机关的查处、强制、处罚、确认、移送案件等程序，以及刑事司法机关的接收案件、侦查、审查起诉、审判等程序，此外在这一过程中对“两法衔接”机制推进的有益主体的相关活动都应被纳入“两法衔接”机制的适用范围。

值得一提的是，并非所有的行政执法活动与刑事司法活动均属于“两法衔接”机制范畴，抑或并非所有形式的行政执法活动与刑事司法活动均存有衔接的可能。只有与“行政犯”密切相关的，能够被“两法衔接”机制所调整的行政执法活动、刑事司法活动才能纳入这一范围，与之相关的一系列规定、途径、程序、配套制度等均属于“两法衔接”机制观察和调整的视野。具体而言，行政执法按执法目的可划分为三类：其一，行政机关查处行政违法的行政行为；其二，行政执法主体职务犯罪的处分；其三，企业行政登记的行为。上述三种行为中“企业行政登记的行为”明显不存在衔接的可能，而“行政执法主体职务犯罪的处分”虽然存在行政权与司法权的衔接，但属广义上的“两法衔接”，其程序和目的与通常意义上“两法衔接”机制的程序和目的不相吻合，同时，这类行政执法并不需要利用“两法衔接”机制来规范。因此，可以得出结论，“两法衔接”机制应汇集视野于行政执法中出现的行政犯罪问题这一特殊现象，同时也兼顾关注刑事司法机关处置行政犯罪过程中发现不适合通过刑罚处罚的情形，是一种集规定与程序的综合治理机制。