监督运行机制与两法衔接：探索法律监督的效能

检察机关在我国独立行使检察权，是监督法律正确实施的专门机关，相较于监察机关享有的监察权权能，检察权权能更侧重于监督而非调查，在我国监察体制改革后，“两法衔接”机制有了更多的运行保障和监督方式，但是检察机关在一定时期内仍然是“两法衔接”机制的引导和监督核心。

规范和约束行政执法主体实施国家权力的效能主要取决于以下因素：一是对行政执法主体执法均衡性的掌控，消除某些执法领域管理畸重、畸轻的情形；二是避免行政执法者的自利性对执法过程和结果产生影响。尽管政府机构在努力地督导、监督行政执法活动，但执法者的主观自立性引发的自利行为是难以彻底的。同时无法绝对消除的还有行政执法中的自由裁量权，其具有主动性、积极性、处分性、收益性，易于被用以牟利，如不对其进行监督，势必造成执法领域和处罚方式越多，滥用权力就频繁的后果，妥善解决的方式之一是让监督力量渗透于行政执法活动中，是独立运行的权力变成监督之下的权力，从而高效地规范和约束行政执法权。

相对于监察机关的外部监督，检察权在针对“两法衔接”机制运行领域具备更多的应用经验，具有较强的监督能力，同时检察机关具备相应的刑事司法业务技术，综合而言，检察机关是“两法衔接”机制中难以取代的适格监督主体。但是，检察权如果过分渗透于行政执法活动中，也可能扰乱正常的行政执法活动，对行政权的实施会产生一定的负面影响，因此，“两法衔接”机制中，检察监督与行政执法活动的结合既要充分也要适度。

利用矛盾分析的基本方法，我们可以对“两法衔接”机制的完善问题的主要矛盾作出梳理，即行政机关、司法机关对各自利益、得失的追求与法治建设中有法必依、违法必究原则之间的矛盾，而调和这项矛盾的利器正是监督机制的完善和惩处机制的落实，而监督机制的核心部分则是检查监督权在“两法衔接”中的应用。不得不提的是，公众参与等方式方法虽然也包含于“两法衔接”机制的监督要素之中，但是，无论从功效还是实践经验角度，这一监督方式目前还只能作为辅助方法加以应用，有待长期的实践磨合。就目前而言，抓住矛盾的主要方面是“两法衔接”机制得以顺利运行的重要基础和保证。

检察机关是国家的法律监督机关，主要通过行使侦查权、公诉权和诉讼监督权实施法律监督，针对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，可以监督公安机关立案、侦查，对于行政执法机关应当移送而没有移送的案件，如果属于“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的”（《刑法》第402条），可以移交监察机关对相关责任人员立案侦查，如果行政执法人员不移送刑事案件但没有徇私舞弊情形，检察机关可以相应地督导行政执法机关或相关责任人员予以移交或立案。值得一提的是，现行宪法和法律并没有直接赋予检察机关对行政执法机关的一切行政活动进行法律监督的权力，因为检察机关所从从事的监督不是针对国家机关和国家工作人员的纲纪监督，其手段和方法均存在局限性，^[7]且随着国家监察体制改革的推进，国家监察制度的构建一定程度上也削弱了检察机关对国家机关工作人员行使法律监督的职能^[8]。换言之，检察机关的监督还是有盲点的，未来的“两法衔接”，需要进一步与监察机关配合，消除监督盲区。(www.xing528.com)

虽然监督运行机制已经是“两法衔接”机制运行的重要保障要素，但是其仍旧有较大的发展空间，仍能提升其在监督“两法衔接”机制运行中的效能。我国“五四宪法”第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”同年起草的《人民检察院组织法》对各级人民检察院的职权也作了相应的规定：“地方各级人民检察院对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关的工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”。可见，检察权在我国曾经以一般监督权的形式存在过，而且具备实施的经验，这一应用方法并非空想，而是借鉴苏联的社会主义宪法经验，只是当20世纪60年代中苏关系破裂后，这种学习苏联立法经验的方式遭到反对，同时，当时的法制理念相对匮乏，立法机关普遍认为检察机关的主要任务是审查、批捕、起诉等司法工作，不宜扩大职能范围，因此将一般检察监督权逐渐弱化直至放弃。随着“八二宪法”恢复检察机关的检察监督权以来，检察权的监督属性在诉讼领域发挥了重要作用，但一般监督权能始终未能得到恢复，形成了今天我国检察机关的职权样态。

现行《宪法》第134条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”其中的“法律监督”自然包含对于行政机关的执法监督。法治文明是现代国家的共性追求，法治国家要求公民之间、国家与公民之间以及国家内部关系均受法律所调整，其标志是任何国家权力均受法律的监督和约束。^[9]行政执法是现代法治国家行使行政权的主要方式，一般认为，行政执法具有法定性、主动性、灵活性、单方性和强制性的特点，使得行政执法权总体具备了较强的“人治”属性。一切拥有权力的人都容易滥用权利，孟德斯鸠在18世纪就曾断言“有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止”^[10]，这句话深刻地揭示了国家权力运行的内部缺陷。由于行政权具备单方意志性，因此，其容易对公民和其他社会组织的合法权利造成侵害，这使得针对行政权实施的监督尤为重要。在国家行政权被发现之时，洛克、孟德斯鸠就提出了三权分立、权力制衡的理想模式，在这些先贤的思想引领下，西方国家建立了现代权力监督制度。理论上，这种权力分配模式能够有效地防治腐败、提高效率，实现行政行为的依法、公正、透明。但从现实情况来看，西方国家政治腐败现象也无法避免，可见，对行政权实施的监督是一个世界性的难题。中国在承继历史经验和科学研究的基础上，形成了独特的监督体系，包括监察监督、检察监督、社会监督、政治民主监督等内容和形式。目前来看，这种综合的监督体系有一定的效果，但是要达成严格依法行政的最高标准，仍然存在较大的发展空间。具体而言，针对“两法衔接”机制的监督体系尚有两个方面的隐患。

其一，法律规定不完备。在“两法衔接”机制中，没有设立监督行政执法行为及程序的专门性部门，只有《宪法》《监察法》《人民检察院组织法》有一些散在型规定，且内容较为原则、宽泛。此外，一些部门法和规范性文件中有一些零散、抽象的规定。比如《行政监察法》第25条规定：“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”可以看出，虽然法律规定了对行政执法权的监督，但是对监督的方式、程序、法律后果却没有形成相应的具体规定，导致法律规定流于形式。同时，针对监督对象的标准，也缺乏一定的参照，使得监督机关难以履职。由于缺乏专门性的“两法衔接”机制细则，包括责任主体、行政执法和刑事执法机关的权利义务、证据的转换程序、诉讼规则、证明规则等，均缺乏统一的法律规范。

其二，监督关系尚未理顺。目前，对行政执法行为的监督方式多样，包括内部监督、外部监督、专门机关监督、社会监督等，其相互存在职权交叉、重复，有可能产生实践中的冲突。此外，由于监督机关在人事、财政上对行政机关存在依赖，造成实际监督过程中一定程度受制于行政机关的局面。因此，虽然目前“两法衔接”机制的监督主体多样，但是真正能对行政执法活动、刑事司法活动起到高标准监督的组织或者机构还有待发掘。理论上，享有法律监督权的检察机关、具备调查权的监察机关都具备这样的能力，应负担起“两法衔接”机制的监督重任，但目前的实践中，二者还没有完全发挥应有的功能，需要进一步从法律依据、运行程序等方面完善“两法衔接”监督体系，充分发挥其保障作用。