我国行政监察制度的历史发展与优化

监察制度是我国国家政治制度的重要组成部分，在我国有着悠久的历史。我国古代尽管对百姓权益的救济制度十分缺乏，但为了维护皇权统治而建立的古代监察制度即御史制度却十分发达。我国古代御史制度实施过程中产生的许多惩治贪官、昭雪冤案方面的典型案例在民间长期流传，百姓耳熟能详。御史作为皇帝的耳目之司，负责纠察百官，监督法令的执行，其监督检查的方式，除了主动检查监督外，也常常通过受理百姓控告来发现问题并予以处理。通过向御史告状，借助监察监督的力量来纠正行政权行使中的违法和失当行为，使受到侵害的权益获得救济，是我国百姓普遍接受的一种传统救济方式，在我国有着深厚的群众基础，亦可看做我国“民告官”制度的肇始。

在革命根据地时期，监察机关实行由全国代表大会选举产生、执行委员会直接领导和指挥的体制。中华人民共和国成立后，1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”这次大会通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条规定，政务院设人民监察委员会，“负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责”。将监察机关在革命根据地时期由全国代表大会选举产生、执行委员会直接领导和指挥的体制，改为行政系统的内部机构机制，并明确规定了人民监察机关的性质和任务。^[1]

1949年11月，中央人民政府政务院人民监察委员会正式成立，在政务院领导下主管全国监察工作。随后，陆续出台了《中央人民政府政务院人民监察委员会试行组织条例》、《大行区、省、行署（市）、县（市）人民政府人民监察委员会试行组织通则》、《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》、《省（市）以上各级人民政府财经机关与国营财经企业部门监察室暂行组织通则》、《中央人民政府铁道部人民监察局工作条例》等，对监察机关的设置、领导体制、职权职责等作了明确规定。1954年9月，第一次全国人民代表大会决定在国务院设监察部，地方各级政府设立监察部、局，代替了原有的国家各级行政机关设立的人民监察委员会，监察对象和任务也根据当时的形势作了相应调整。此后，为强化党的领导，许多地方进行了党的监察机关和行政监察机关合署或者合并办公的探索。在1959年4月第二届全国人大一次会议上，国务院提出了《关于撤销司法部监察部的议案》，指出：“监察部自设立以来，在维护国家纪律、监督国家行政机关工作人员方面做了许多工作。根据几年来的经验，这项工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好。因此，监察部亦无单独设置之必要。建议撤销监察部，今后对于国家行政机关工作人员的监督工作，一律由各有关国家机关负责进行。”^[2]第二届全国人大一次会议通过了国务院的议案，监察部撤销，国家行政监察工作中断。

行政监察工作中断27年后，为适应国家政治、经济形势的变化，1986年国务院又向第六届全国人大提出了《关于提请设立中华人民共和国监察部的议案》。全国人大常委会根据全国人大四次会议的授权，审议并通过了国务院的议案，“认为恢复并确立行政监察制度，这是按照宪法规定完善国家体制、健全社会主义法制的一项重要措施。多年来，我们国家对违反政纪的没有专门机构管，几次人大会议上都有代表对此提出意见。现在决定各级人民政府设立监察机关，对国家机关工作人员执行法律法规、国家政策的情况和违反政纪的行为进行监察，这对于保证法律、法规和政策的贯彻实施，保障改革、开放和社会主义现代化建设的顺利进行，将发挥重要的作用”^[3]，并作出了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，决定恢复行政监察体制。

1987年7月，重新组建的监察部开始对外办公。1987年8月，国务院发布《关于县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，地方各级监察机关开始恢复建立。1988年10月，国务院公布《监察部“三定”方案》，对监察机关的任务、机构设置和职责作了明确规定。1990年11月，国务院通过《中华人民共和国行政监察条例》（以下简称《行政监察条例》），对监察机关的任务和职能、领导体制、工作原则、机构设置、管辖、职权、监察程序等问题作了明确规定。随后，1991年监察部先后发布《监察机关调查处理政纪案件办法》、《监察机关处理不服处分申诉的办法》和《监察机关举报工作办法》，1992年监察部先后发布《监察机关实行回避制度暂行办法》和《监察机关在调查处理政纪案件中相互协调配合的规定》，1993年监察部发布《监察机关没收追缴和责令退赔财物办法》，初步形成了较为完整的监察法规体系。为了更好地开展工作，1988年3月，中央纪律检查委员会、监察部发布了《关于党的纪律检查机关和国家行政监察机关在案件查处工作中分工协作的暂行规定》，1992年1月又作出了《关于党的纪律检查机关和国家行政监察机关在案件查处工作中分工协作的补充规定》，对行政监察机关和党的纪检机关在案件查处中的职权分工和协作方式作了明确具体的规定。(www.xing528.com)

为在新形势下进一步加强党的纪律检查工作和强化行政监察机关职能，中共中央、国务院决定中央纪委、监察部从1993年1月开始合署办公，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”的体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能，对党中央全面负责；监察部按照宪法规定，仍属于国务院序列，接受国务院的领导。地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导的体制。中央纪委、监察部先后出台《关于合署后的监察部开展工作的若干意见（试行）》、《中共中央纪委、监察部关于处理好合署工作中有关问题的通知》等文件，要求进一步发挥好纪检监察两项职能作用。中央和地方的纪委、监察部门“一套工作机构、两个机关名称、履行两项职能”的合署办公体制，一直延续至今。

1997年5月，《中华人民共和国行政监察法》颁布实施。与《行政监察条例》相比，《行政监察法》的法律层级更高，更具有权威性。《行政监察法》实施后，陆续出台了一大批规章和有关规定。1999年，监察部发布了《监察机关审理政纪案件的暂行办法》，2004年，国务院出台了《行政监察法实施条例》，2005年，中共中央纪委、监察部发布了《关于加强和改进行政监察工作的意见》。2007年9月，国家预防腐败局挂牌成立，国家预防腐败局属于国务院直属机构，负责全国的预防腐败工作，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任。2010年《行政监察法》修订，修订后的《行政监察法》充实了行政监察工作的原则、增加了监察机关的职责、扩大了行政监察对象的范围、明确了对派出监察机构和监察人员实行统一管理的规定。

目前，我国已形成以《行政监察法》为核心，有关行政法规、规章和规范性文件相配套的、较为系统的行政监察法律体系。