程序规则的缺漏对两法衔接机制的影响

“两法衔接”机制其实质是一项程序方案，因此，相关规则中的程序规则应是其重点内容，相关程序的科学、健康、理性能帮助行政犯罪案件相对合理并顺利地移送至刑事司法机关，从而实现衔接机制的整个运行流程。当前我国很多经济犯罪领域的行为均以法律或者司法解释的形式确定了行政违法与刑事犯罪的界限，针对“行为是什么”这一问题作出了较好的解决，但在各个机关衔接的程序和方式缺乏实质意义上的规范，即针对“通过什么样的形式来实现国家不同法律规定之间的衔接”这一问题准备不足。这些缺失和模糊，使得一些案件在办理过程中出现了衔接不利现象。具体表现在以下三个方面：

其一，行政程序的多元化与刑事司法程序的单一化造成固有程序冲突。我国行政机关按职权范围划分为各部门，每个部门在自己管辖的领域行使国家行政权力，拥有行政执法权的机关众多，如工商、卫生、规划、税务、城管、药监等，而“两法衔接”机制中与上述部门工作相衔接的刑事司法机关比较单一，多为公安机关，以至于实践中刑事司法机关难以保持与众多行政部门的衔接，同时，监督机关因覆盖面太大、部门众多等因素，也无法保持良好的常态监督。因此，针对行政执法对象的定性和惩处多数是以有行政执法权的行政机关主导，这种模式在我国法制历史中十分常见，而实践中也鲜有其他行政机关超越管辖范围指出行政执法中的不妥。“两法衔接”机制的运行中，行政执法机关与接受移送的刑事司法机关在工作性质和职权属性日渐具备关联性，使得这种有意或无意地放纵行政犯罪的行为变得更加具有负面性。传统的解决方案包括行政执法机关与刑事司法机关加强联络，用联合执法、联席会议等制度定期弥补程序上的缺失，但是，这些行政程序增加了刑事司法机关的工作压力，降低了工作质量，甚至在某些案件中，当行政犯罪案件已经被行政机关独立消解时，刑事司法机关并不会在移送案件的环节上十分坚持。

其二，对案件定性、证据搜集、证据认定、证据移交等程序存在一定的缺漏，造成行政执法机关与刑事司法机关对事实和证据认定上的分歧。类似“构成犯罪的，依法追究刑事责任”这类条款在行政法规中广泛存在，如《药品管理法》作出了“违反《药品管理法》规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”这样的规定，并没有详细的追究细则，以至于与其他规范衔接不上，例如，行政执法专业文书中虽然包含了《案件移送审批表》《案件移送书》，但是并没有法律明确规定上述表格是必用文书。行政执法部门一般针对重大疑难行政执法案件有合议制度、集体讨论制度等规范，其立法初衷是为了避免出现执法疏漏、放纵犯罪等问题，但是，这类制度并非专门针对“两法衔接”机制而订立，实践中甚至没有对涉嫌犯罪的行政违法案件必须作合议的要求和规定，难以成为“两法衔接”机制运行的常态化程序，客观条件上，行政执法部门对于某些罪名的情节、定罪标准、刑事程序也缺乏专业知识，在把握犯罪构成要素和移送程序方面难以达到合议的客观要求。同时，正如前文所述，因“两法衔接”相关法规的层级不高、约束力不强，使得本应依职权参与衔接机制的各主体有机会利用其职权来谋取自身利益，甚至为本机关量身打造一种既能规避法律规定，又最大限度保障自己利益的衔接程序。例如，一些行政规范对于行政犯罪案件的定性较为宽松，对于行政执法过程中发现的严重违法行为的定性相对刑法更为灵活，对于执法过程的严谨程度更偏宽松和高效，有不甚严密之嫌，在一定程度上影响了取证的效率和精准，而公安机关办理刑事案件中对犯罪认定、取证程序等环节均标准较为严苛，造成了“两法衔接”实践中的矛盾，影响了“两法衔接”机制移送效率和接收积极性。(www.xing528.com)

其三，其他程序衔接的法规缺陷。由于行政执法机关与刑事司法机关在查办案件时的关注重点不同，加之执法人员和司法人员的知识体系不同，对各部门法、司法解释的理解也不同，因此，在“两法衔接”机制实践中存在执法人员对违法行为是否构成犯罪没有分析、理解透彻，对证据的要求在认识上存在差异，往往存在凭经验办案的情况，忽视了犯罪关键证据的收集、固定、审查，错过了取证的最佳时机，造成所取证据达不到刑事立案的标准，导致案件不能进入诉讼程序，此时刑事司法机关已失去了介入的意义。此类情形极大地降低了“两法衔接”机制的效能。此外，具体接收案件的流程缺乏细则或规定不一。如移送的期限、接收的程序、反馈机制、不移送或不接收的责任等问题都存在缺漏。

程序规则的补充和完善是“两法衔接”机制建立和发展过程中的主要方向，在“两法衔接”机制的运行中，上述三类程序缺漏形成了较强的阻碍因素，但并不代表“两法衔接”机制中仅有这三类程序阻碍因素，目前，我国的程序法并不如实体法那样受到重视，重实体而轻程序、重规定而轻实施的现象在“两法衔接”机制的运行中同样存在，在完善该机制的过程中，只有不断细化行政机关与司法机关的合作规程、明确不履行程序的相关责任才能让实体规则落到实处。