设区的市地方性法规审查批准程序亟待优化

2015年《立法法》第七十二条第二款规定：“设区的市的地方性法规须报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”该款规定仅对审查批准主体、审查批准主要内容以及审査批准时限三个方面作出了规定。可并没有涉及设区的市地方性法规报请审査批准的程序，并没有对省、自治区人大常委会在审查报请批准设区的市地方性法规时应遵循的程序进行规定，这就导致在地方立法实践中，设区的市地方性法规审查批准制度难以落实、可操作性差。

然而，省级人大常委会必然要选择一种程序，且该选择直接关系到该地方性法规立法过程的规范与否和立法质量的高低。同时，授予设区的市的人大及其常委会以地方性法规制定权，本身是《宪法》第三条第四款的必然要求，即“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这样，在审查程序中，若地方性法规的制定主体缺席，就可能打击该地方性法规制定主体的积极性。也就是说，在审查设区的市的地方性法规过程中，必须回答的问题是：省级人大常委会是直接进行书面审查，还是允许制定地方性法规的设区的市的人大或其常委会参加会议，并陈述意见或回答疑问？(www.xing528.com)

从各地立法来看，主要有两种情形：一是制定地方性法规的设区的市的人大或其常委会不参与审查程序。如，根据《山东省制定和批准地方性法规条例》第四十三至四十五条的规定，报请省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规，由常务委员会法制工作机构提出初步审查意见，经法制委员会审查后向主任会议提出报告，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，法制委员会向常务委员会全体会议作审查情况的报告。经常务委员会会议审查后，应当就批准该法规的决定草案进行表决，以常务委员会全体组成人员的过半数同意为通过。二是制定地方性法规的设区的市的人大或其常委会参与审查程序。如《江苏省制定和批准地方性法规条例》第四十六条第二款规定：“常务委员会审议报请批准的地方性法规，由报请批准的机关在全体会议上作说明，在分组会议上宣读法规全文，由分组会议审议。”又如，《广东省制定地方性法规规定》第三条第二款规定：“省人大常委会会议审议报请批准的地方性法规时，报请批准的机关应当向全体会议报告地方性法规起草和审议的有关情况。有关委员会受主任会议委托应当向全体会议作提请审议的报告。”