雍正朝时期的火耗归公政策和陋规改革措施

公元1722年，康熙去世，留给雍正的是一个国库空虚、吏治腐败的清朝。雍正是一位锐意进取的君主，他即位后励精图治大力推行改革，首要对象便是陋规。对于陋规，雍正采取的主要措施是推行“火耗归公”政策。

何为“火耗”，前文业已阐明，雍正朝以前，火耗是州县陋规最主要、最典型的来源，因为朝廷对火耗的征收额度没有明确规定，由此给了许多官员可乘之机，火耗征收逐年加重，难以禁绝，至康熙末年已然泛滥成灾。实际上，有关“火耗归公”的讨论早已有之，顺治元年，即有官员向皇帝进言“只征正额并火耗”，但彼时因遭到摄政王多尔衮强烈反对而未能成行。行至康熙年间，讨论仍未停歇，年羹尧曾进言推行“火耗归公”，奈何康熙认为：“此事大有关系，断不可行”。[32]待雍正即位后，当月即谕总理事务王大臣：“皇考洞鉴其故，每将税务交与地方官管理，各省已居其半。嗣后税务、悉交地方官监收。岁额之外所有羡余。该抚奏闻起解，应赏给者再行赏给，尔等会同户部工部议奏。”[33]

此谕出后不久，湖广总督杨宗仁便向雍正进言：“从前凡有公事，无一不令州县分捐，实皆派累百姓，臣通长计算，但令州县于所得加一耗羡内，节省二分，解交藩司，以充一切公事之费，此外丝毫不许派捐。”[34]终于，“火耗归公”的设想登上了雍正朝的历史舞台。与乃父不同的是，雍正对杨宗仁的建议极为欣赏：“所言全是，一无瑕疵，免之。”[35]之后，首先落地实行火耗归公政策的是山西巡抚诺民，他首先估算了一下山西省每年的火耗银数额：“除正项钱粮外，火耗银每两有交一钱及一钱以下者，亦有交一钱二三分至一钱七八分不等，甚至亦有交二钱者，此俱系百姓经照本地原额核减者，故即令照此数缴纳。估料全年应征之二百八十余万正项钱粮，照此参差收取火耗银，可共得五十万两左右。”接着又分算了省内的各笔花销：“各衙门心红纸张、笔墨、书办工食钱粮、解运布政司库银之工价银、堤塘递送本报之雇工银等项共需银六万四千余两外，尚应余银二十三万五千余两。”[36]最后确定实施办法：“将通省一岁所得火耗提存司库，以二十万两留补无着亏空，余分给各官养廉。”[37]雍正帝对诺民的方案持肯定态度：“诺民莅任后……凡地方公务所需，亦皆取给于此，上不误公，下不累民，此实通权达变之良策也。”[38]自此之后，其余省份也相继开始实行火耗归公政策。

“火耗归公”政策被设想多年，历经反复讨论，但都未能最终施行，最后终于在雍正朝真正落地，其中自然离不开雍正的大力支持，但起决定作用的是“火耗”归公后的用途。按照诺民的做法，火耗归公后的用途主要分两块，一是填补亏空，二是官员养廉。这两点迎合了雍正改革陋规的真正目的即充盈国库，澄清吏治，所以“火耗归公”政策才得以顺利落地。当然，朝野上下反对之声亦未曾停歇，政策本身也存在缺陷，例如养廉银在州县官负担幕友、长随等的薪金及上下接应之应酬等繁费之后，所剩无多等。[39]但无可否认的是，“火耗归公”政策实行数年之后，国库日渐丰盈，吏治亦逐渐清明，陋规在一段时间内走上正轨，但也仅限于一段时间。雍正去世后，地方财政仍然非常紧张，陋规收受卷土重来甚至较之前有过之而无不及。(www.xing528.com)

除了推行“火耗归公”政策以外，为了革除陋规，雍正还下令修订律法，在“官吏受财”律下增加条例：“凡上司经过，属员呈送下程，及供应夫马车辆一切陋规，俱行革除。如属员仍有供应，上司仍有勒索者，俱革职提问。若督抚不行题参，照例议处。其上司随役家人私自索取，本官不知情者，照例议处。如知情故纵，罪坐本官，照求索所部财物律治罪。其随役家人，照在官求索无禄人减一等律治罪，并许被索之属员据实详揭。若属员因需索滥行供应，及上司因不迎送供应，别寻他事中伤属员者，将属员及各上司，照例分别议处。”[40]实干与律法双管齐下，但实际上，雍正对彻底革除陋规也隐隐担忧：“官吏人等尚有阳奉阴违者，又恐日久法弛，将来接任之员，或有仍袭从前之陋习者。”[41]

总体来说，雍正在改革陋规方面取得了显著成效，但并没有从根本上革除陋规，只是将陋规摆到明面上，使其清晰化、规范化。这与他改革陋规的初心有关，雍正即位时朝野上下贪官污吏甚多，百姓苛税亦重，苦不堪言；相反地，国库十分空虚，为了澄清吏治充盈国库，雍正决定从陋规入手。总的来看，雍正对于陋规的态度是不求彻底革除但求规范管理，可以说，自改革伊始他便清楚陋规之为根深蒂固，彻底革除难以实现。这为后来埋下了隐患，陋规屡革屡增，大小官吏贪婪之风愈演愈烈。