立法规划的作用及必要性

（一）立法规划的含义

“立法规划是有权的主体在自己职权范围内，为达到一定的目的，按照一定原则和程序，所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。”^[98]具体来说，立法规划是“一定的国家机关，依照一定的职权，在立法政策与原则的指导下，根据一定的方式、程序与技术，对立法及其进程进行的系统安排与设计。立法规划是在立法预测的基础上，立法主体做出制定立法目标、措施及步骤的基本安排，根据社会发展和经济建设需要从中提炼出立法项目、制定的法律的名称、大致内容、立法的根据、立法的效果、立法的期限以及相关的论证资料。”^[99]

（二）立法规划的性质认定

我国学者对立法规划的性质、效力以及制定主体等基本问题，并没有形成共识。立法规划的性质究竟是什么？学界存在着不同的观点。有学者认为立法规划具有准法的属性，“立法规划属于一种准法性质的文件：它具有准法的性质，但又不是完全意义或典型意义上的法”^[100]。也有学者认为“立法规划具有立法准备的性质”^[101]。除此之外，也有学者认为“立法规划应当被视为一种立法建议，不应具有指令性作用”^[102]。还有学者认为立法规划具有管理或者计划的性质，因为“科学的管理工作的特点之一，是加强管理的计划性，在实施一项计划措施以前，需要预先拟定它的具体内容和实施的步骤”^[103]。由此可见，学界对于立法规划的性质厘清并没有达成一致，且存在较大的差异，但是立法规划作为一项立法活动所起到的作用却是不可忽视的。

（三）我国立法规划的必要性(www.xing528.com)

在我国，“立法规划对立法质量、法律体系的协调统一以及法律的实施等影响重大”^[104]。首先，“立法规划产生的历史条件决定了其仍有存在之必要”^[105]，从改革开放以来，我国的经济体系、对外关系、社会开放程度日新月异，出现了很多亟待解决的新问题需要及时立法予以规范，但是在多种立法需求并存的情况下，如何对立法工作进行统筹规划问题，形成一个有目标、有计划的立法规划，是迫在眉睫的问题。“1985年1月，六届全国人大常委会召集省级人大常委会的负责同志开了两天座谈会，请各地提出在对外开放和经济体制改革中，需要制定哪些法律。彭真委员长就如何做好立法工作讲了话。全国人大常委会提出，要分轻重缓急，有计划地根据具体情况努力加快经济立法工作。在这一时期还提出，立法要从我国的实际情况出发，按照社会主义法制原则，逐步建立有中国特色的独立的法律体系。”^[106]当下我国的改革仍在进行中并且进入了攻坚期、深水期，需要有规划的立法跟上改革步伐，为改革提供法律保障。立法规划的社会条件并未改变，立法规划有存在和发展的必要性。

其次，就法制建设的角度而言，立法规划是法制统一、科学化的必要手段，立法规划“对今后一个阶段立法活动的设想和部署，对随后的立法过程有实质性影响”^[107]。通过建立完备、科学、严谨的法律体系，使社会生活各个方面有法可依、有章可循。“立法体系是国家制定并以国家强制力保证实施的规范性文件的系统，以及政府依其职权范围颁布的具有规范性的决定、命令等。”^[108]目前，我国虽然已经形成了较为完备的立法体系，但是体系内部仍然存在着诸多问题。“为保证立法体系内部效力等级的协调性和内在逻辑结构的一致性，立法规划作为一项系统化的技术，对立法的科学设计与安排，有助于达成立法体系的科学化。”^[109]

最后，立法规划是对立法利益的合理表达和分配。“编制立法规划目的是为了正确有效地完成国家的立法工作任务。因此，必须从有效维护全局利益出发，来研究和解决编制立法规划中的问题。”^[110]立法是对社会资源和利益的一种再配置过程，立法规划作为立法准备过程中的一个阶段，必然也涉及着对利益的分配。通过立法对利益进行分配是最具有影响力的分配，因为在立法过程中，各个利益集团会参与立法讨论，为各自的利益进行表达、沟通与磋商，而后法律会确立一种稳定的利益格局，从而使利益固定化。“立法规划正是对各种利益的选择、取舍、协调和分配的初始性安排，在这个过程中，相关的利害关系人应获得充分表达的机会，并得到公平对待。”^[111]