行政行为效力及其研究—以行政程序法为视角

行政行为是创设法律秩序的行为，一个行政行为即创设一个法律秩序。法治国下法的安定性原则要求，行政行为一旦生效，其所创设的法律秩序应保持稳定。对于行政主体（行为作出者）而言，一方面其应行使权力与履行义务以积极实现其所创设的法律秩序；另一方面则不得改变行政行为以消极维护其所创设的法律秩序。“消极维护”“积极实现”为行政行为对行政主体主要的“当前”约束力。除此之外，行政行为对行政主体以后作出的其他行政行为产生“后续”约束力，即其他行政行为不得否定前一行政行为所创设并趋稳定的法律秩序内容。

1.“当前”约束力。行政行为对于该行为作出机关当前程序产生约束力表现为以下两个方面：

（1）“消极维护”——限制废弃行政行为。法治国下法的安定性原则要求，行政行为所创设的法律秩序应保持稳定，即行政主体不得废弃该行为。但是，法律安定性原则只是行政行为效力的一个方面的考量因素。除此之外，还有法的实质正当性、权利保障等其他考量因素，而这些因素决定了在一定条件下行政主体应该废弃行政行为以改变既定的法律秩序。所以，行政行为效力对行政主体在废弃行政行为上的约束效果是“限制”而非“禁止”，以保持一种“相对稳定”秩序而非绝对稳定秩序。这种限制废弃行政行为的具体要求是，行政主体不得随意或任意废弃行政行为，只有在一定条件下才能撤销与废止行政行为。

至于如何限制行政主体的废弃权限，则应根据行政行为的合法与违法程度、对相对人授益或负担效果有所不同。“基本上，废弃对象越属合法、受益性质的处分者，由于依法行政与信赖保护原则之故，限制越严；越属违法、负担性质者，为保护人权之故，限制则越宽。”[47]除此之外，公益与私益之间的衡量也是重要的考量因素。有关限制行政主体废弃行政行为的进一步内容，将留待后文中行政行为的撤销与废止部分再作讨论，在此暂且不论。(www.xing528.com)

（2）“积极实现”——行使权力履行义务。创设法律秩序只是第一步，更重要的是实现该法律秩序，否则行政目的将无法实现，所以行政行为生效后对行政主体产生要求其积极实现该法律秩序的约束力。与其他法律行为一样，行政行为设定了各主体的实体权利义务内容，这些实体内容是其所创设法律秩序之主体，程序上的权利义务及救济权等其他内容由此引发、为此服务。这种法律约束力要求行政主体积极行使权力与履行义务以实现创设该法律秩序之行政目的，其主要表现在：行政主体按照该行政行为所设定的实体内容行使权力与履行义务，行政主体行使相关程序权利与履行相关程序义务，对于不履行义务者依法予以强制执行。需要指出的是，要求行政主体积极实现行政行为内容的法律约束力（行政行为生效内容之一）发生的时间（即生效时间），与行政主体实际行使相关权力与履行义务的时间并非同一概念，也并非同时。

2.后续约束力。行政行为对该行为作出机关在后续程序中作出的后续行政行为产生约束力，即在前一行政行为未被撤销或废止的前提下，行政主体不得作出与其内容相矛盾的新的行政行为。其主要理由在于，为了防止行政主体借新作行政行为之便，以达到规避撤销与废止授益行政行为的限制条件之目的。行政行为生效后对行政主体产生限制废弃行政行为的约束力，行政主体并非不可以改变该行政行为，只是必须采用撤销或废止方式。而采用撤销或废止者，必须遵循撤销或废止的要件。行政主体作出新的行为“代替或改变”原行为，在逻辑上是“先撤销或废止”“而后作出新的行为”，若行政行为直接作出与原行为相矛盾的新行为则明显规避了“撤销或废止要件”，应为禁止。撤销或废止授益行政行为可能涉及“信赖利益保护”的问题，其要件比较严格，行政主体未经撤销或废止程序而直接以新的行为实际改变原行为，可能规避了撤销与废止的限制条件，进而可能造成相对人权益之损害。

我国台湾地区将后续约束力称为“跨程序约束力”，该约束力的目的、内容，绝不能简单化约为对先前行为的“变更之禁止”或“重复决定之禁止”，确切地说，应该是对相对人“不利之变更之禁止”。[48]笔者认为，其不仅仅为“不利之变更之禁止”，而是禁止所有的行政主体不经撤销或废止程序而直接以新的行为代替原行为。因为，以负担行政行为为例，未经撤销程序行政主体直接以新行为改变原行为，即使新行为比原行为对相对人有利，但已违反依法行政之原理（程序违法）。除了防止行政主体规避撤销与废止要件之外，后续约束力的理由还在于：行政主体未经撤销或废止程序作出与原行为相矛盾的新行为，此时同时出现了两个相互矛盾的行政行为，相对人将无所适从，其依赖于原行为产生的“既得权益”也将处于变动之中，不利于法律秩序的稳定。正如“限制废弃行政行为”的约束力并非绝对禁止行政主体可以改变行政行为那样，“后续约束力”也并非绝对禁止行政主体以新的行为改变原行为，只是“改变”必须遵循一定条件。