行政程序法对行政行为效力的研究

宪法意义上的近代国家与古代国家的差别在于，“近代国家的出发点是以国民主权为前提的议会和保障司法权的优越，这两个支柱是近代国家的中心，而在古代，行政权是隐藏于两个权力之后的。”[2]立法、行政与司法分权制衡是西方现代国家最基本的宪法原则，《人权宣言》指出，“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”。分权在于防止权力滥用而保障公民权利，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。[3]

日本最初继受德国行政行为及行政行为效力理论之时，正处于宪法意义上“古代国家”的阶段，行政与司法不分、司法不独立。在极权主义国家背景下，日本学者背离了德国行政行为及其效力理论之用意，创造了以公定力为核心的行政行为效力理论，该理论一度作为主流学说并影响我国。以公定力为核心的行政行为效力理论之产生并被广泛接受，符合日本当时极权主义国家体制及其相对应的权威国家观。二战后，极权主义国家体制在日本瓦解，行政与司法分立，司法分立与司法权威确立，日本法律制度逐步转向了西方法治国家法律制度。在此背景下，日本学界对公定力理论作了重大修正，逐步以程序公定力取代实体公定力。

我国是从日本将行政行为效力理论予以引入，一开始就接受日本的公定力理论，甚至曾一度将此作为行政行为效力理论之主流学说，这与我国传统制度与观念不无关系。我国历史上是中央集权制国家，权力制约与监督方式强调纵向关系，横向上的行政权与司法权不分，更无相互间的制约与监督。而现阶段行政权的强大，司法权的弱小甚至司法公信力之下降，很大程度上与我国传统观念有关。(www.xing528.com)

我国是社会主义国家，实行“议行合一”，并不主张三权分立的宪法原则。但是，我国宪法主张权力制约原则，权力制约的前提是权力的分立，只不过我国更强调权力之间的分工、合作与监督。就司法权与行政权而言，我国宪法确立了司法分立原则、司法权与行政权相平等原则。我国宪法规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，行政机关、司法机关由人大选举产生，向人大及人大常委会负责并接受其监督。《宪法》第110条第1款规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第133条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”《宪法》第128条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第131条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”由此可见，按照《宪法》的规定，我国行政机关与司法机关是在国家权力机关之下的各自独立的平行机关，我国行政权与司法权的宪法地位是平等的。司法权与行政权的分立与平等，标志着我国在宪法体制上符合了宪法意义上的“近代国家”之表征，也标志着我国正逐步迈向现代法治国家。

我国《宪法》确立的行政权与司法权的平等分立，意味着行政行为效力之国家权威观、行政优越观基础将不复存在，这为我国行政行为效力理论与制度的良性发展奠定了基础。行政权与司法权的分立与平等、司法分立的确立，对于行政行为效力理论与制度的作用，除了法治国内涵及价值的注入外，还确定了行政行为效力制度的适用范围问题：首先，行政行为效力主要解决的是行政行为在行政程序中的约束力问题，即行政行为对行政主体、相对人以及利害关系人的法律约束力。司法判决效力主要是指司法判决对诉讼当事人的法律约束力。行政权与司法权是并行的两种权力，两者均有各自的适用范围或存在领域。一般而言，行政行为效力存在于行政领域，司法判决效力存在于司法领域，两者是并行关系。当然，司法机关按照既定的行政行为效力制度甚至理论作出裁判，是法律适用问题，并非行政行为对司法裁判具有约束力。其次，由于司法权与行政权均为公权力，均具有创设或改变法律秩序内容的功能，所以行政行为与司法判决所确定的内容还将对各自程序外的主体产生约束力。其表现在，行政行为的内容作为既定事实在司法判决中予以应用，而司法判决的内容作为既定事实在行政程序中予以应用。两者作为事实在对方程序中予以应用是行政与司法分工、法律秩序稳定的需要所致，并非超越了各自效力存在领域。因为，行政行为内容作为既定事实于司法判决中的应用，其前提在于该行政行为未作为诉讼标的而被司法审查，说明行政行为效力的存在领域是行政领域；相反，当行政行为作为诉讼标的受司法审查时，该行政行为当然不对司法机关产生法律约束力，因其已属于司法领域而超越了行政行为效力的存在领域。最后，行政权与司法权系并行关系，行政行为效力的存在领域为行政程序，其决定了当司法判决与行政行为对于同一事项出现争议之时，行政行为效力当然不优于司法判决效力。[4]