行政行为的效力形态优化措施

一、行政行为的无效

行政行为的无效是指行政行为因具有明显重大瑕疵而不发生法律效力。按大陆法系通说,无效行政行为自始无效、当然无效及确定无效^[37],不待宣告无效或被撤销,任何人均可忽视其存在,任何人都没有尊重和服从的义务;任何利害关系人可随时主张其无效,任何行政机关或法院也可随时宣告其无效,没有时效的限制;有关机关得以独立之见解判断其无效;不因追认或时效完成而变为有效,也不因申请复议或提起行政诉讼时效的经过而变为有效。^[38]我国对行政行为无效的标准和法律后果并无统一规定。

一般认为,行政行为具有下列情形的,可以视为无效:①行政行为具有重大明显违法情形;②行政行为的实施将导致犯罪;③不可能实现的行政行为;④行政主体受相对人胁迫或欺诈作出的行政行为;⑤行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权范围的行政行为;⑥法律法规明确规定行政行为无效的。^[39]

二、行政行为的撤销

有关行政行为撤销的概念,学术界的定义主要有:“行政处理的撤销是指行政机关取消原来决定,被撤销的决定从其成立起丧失效力,视为自始没有发生效力。”^[40]“行政行为的撤销,是指有权机关针对违法或明显不当的行政行为,取消其效力的过程。”^[41]“行政行为的撤销,是在其具备可撤销的情形下,由有权国家机关作出撤销决定后使之失去法律效力。”^[42]可撤销行政行为在没有被法定有权机关依法定程序撤销之前仍然具有法律效力,行政主体既可以依职权强制执行也可以申请法院强制执行,行政相对人、其他组织和个人以及相关国家机关均负有尊重的义务。行政行为的撤销具有溯及既往的效力,即行政行为自撤销之日起被视为自始不发生法律效力,权利义务关系恢复到被撤销的行政行为作出前的状态。但是,随着社会的发展、社会关系的复杂化以及利益的多元化,越来越多的学者认为行政法应以保护信赖利益和社会公共利益为目的,行政行为撤销以后是否应当溯及既往,应区分为授益行政行为和侵益行政行为予以区别对待。

根据我国行政复议法和行政诉讼法的规定,行政复议机关和人民法院享有对瑕疵行政行为的撤销权,是行政行为撤销的主体。但是两者的撤销权并不相同,行政复议机关的撤销权体现的是行政机关自身的监督,当行政相对人或利害关系人提起行政复议时,行政复议机关有权依法定程序对下级行政主体的行政行为予以撤销;而人民法院的撤销权来自司法机关的监督权,《行政诉讼法》第54条规定,具体行政行为在具备法定情形时,法院可判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。另外根据宪法和组织法的规定,权力机关享有对行政主体作出的抽象行政行为的撤销权。至于权力机关对行政主体的具体行政行为是否享有撤销权,学术界一直存在争议。

行政行为的撤销条件在学界并无统一认识,而且不同国家基于不同的文化和传统也各不相同。法国认为行政行为撤销的理由应该是:①行政决定主体的违法(无权限);②行政决定形式的违法(形式的缺陷);③行政决定目的的违法(权力滥用);④行政决定标的(内容)的违法;⑤行政决定原因(根据)的违法。^[43]而在日本,行政行为除因为“重大且明显的瑕疵”而构成无效和由于单纯的误记、误排等原因造成明显的错误外,其他所有行政瑕疵都可以构成撤销的原因。^[44]

根据《行政复议法》第28条的规定,可以作出撤销决定的情形有:①主要事实不清、证据不足的;②适用依据错误的;③违反法定程序的;④超越或者滥用职权的;⑤具体行政行为明显不当的。根据《行政诉讼法》第54条的规定,可以作出撤销判决的情形有:①主要证据不足的;②适用法律、法规错误的;③违反法定程序的;④超越职权的;⑤滥用职权的。

三、行政行为的变更

行政行为的变更,是指不撤销或废止原行政行为而只对其内容、依据或效力的一部分加以改变,使其对行政相对人具有新的法律效力。行政行为的变更发生在该行政行为作出以后,是行政行为内容、依据和形式上的变化,而不包括行政行为对象的变更。因为行政行为对象的变更只能认定为针对原行政对象的原行政行为的消灭和针对新行政对象的新行政行为的作出。^[45]行政行为变更只在于其向后失去效力,而不向前失去效力,也就是说行政行为的变更不具备溯及力。

变更行政行为的主体主要分为三类:原行政行为的作出机关、对该行政行为有监督权的行政机关和人民法院。前两类是指在行政行为的内容确定之后,由于法律、政策改变或事实情况发生变化,行政机关可以修改原行政行为的内容,或者根据行政相对人的请求变更原行政行为。第三类是指人民法院基于当事人的诉讼请求,经审理后有权对内容违法、不当的行政行为予以改变,体现了司法权对行政权的监督。但是关于人民法院对行政行为的变更权,学术界有肯定和否定两种不同的观点。持肯定观点的认为行政行为的内容违法或不当都会对行政相对人的合法权益产生不利影响,为了充分保障行政相对人的合法权益,应当赋予人民法院以司法变更权;而持否定观点的认为改变行政行为的内容等于就改变的部分作出新的行政行为,如果人民法院改变行政行为的内容则意味着司法机关代行行政职权。我国在实践中赋予人民法院有限的司法变更权,根据《行政诉讼法》的规定,只有行政处罚显失公正的,人民法院才有权判决变更。^[46]

行政行为的变更既适用于内容违法、不当的行政行为,也适用于内容合法、适当的行政行为。行政行为的变更一般表现为以下几个方面:①行政行为内容的变更,即行政行为所引起的行政法律关系主体的权利义务的变化,既包括质的变化也包括量的变化;②行政行为规范依据的变更,如行政行为所依据的法律、法规、规章及其他有关规范性文件的变更或行政行为作出的理由的变更等;③行政行为形式的变更,这是指行政行为从一种形式变更为另一种形式,如口头行政决定改为书面行政决定。^[47]

四、行政行为的废止

行政行为的废止,是指行政行为作出后依法成立并生效,后因某种事由的出现而取消该行政行为效力的情形。^[48]行政行为废止后,其效力自废止之日起失效,不再发生法律效力,而废止之前的法律效力不受废止行为的影响,也就是说行政行为的废止是向后不发生效力,废止不具有溯及既往的效力。行政相对人依该行为已履行的义务不能要求行政主体给予任何补偿,并且该行政行为已经给予相对人的利益也不再收回。但是行政行为废止的原因如果是因法律、法规、规章、政策的修改、废止、撤销或形势变化而引起的,并且此种废止给行政相对人的合法利益造成了比较大的损失,此时行政主体应对该损失予以适当补偿。行政行为废止的原因通常是由于出现新的情况、政府政策的变化或公共利益的需要而取消原来的行政行为,使行政行为不再有效。行政行为的废止不是一种瑕疵补救行为,而是一种原始的行政行为,或者说是对未来瑕疵的预防。

行政行为具有确定力,其一经作出便不能随意废止。只有在具有某些法定情形的条件下,行政行为才能依法定程序废止。行政行为废止的条件通常有以下几种:①行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关被依法修改、废止或撤销,相应行政行为如继续存在则与新的法律、法规、规定、政策相抵触,因此行政主体必须废止原行政行为;②行政行为所作出时的国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化,原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展,甚至有可能给国家和社会利益造成重大损失,因此行政主体必须废止原行政行为;③行政行为已完成原定目标、任务,实现了其历史使命,从而没有继续存在的必要,为此行政主体必须废止原行政行为①

思考题

1.试述行政行为的概念及其特征。

2.简述行政行为的分类。

3.简述行政行为的效力、行政行为的成立和生效。

【注释】

[1]罗豪才等:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第105106页。

[2]最高人民法院行政审判庭:《行政执法与行政审判参考》,法律出版社2000年版,第185186页。

[3]姜明安:《行政法与行政诉讼》,中国卓越出版公司1990年版,第238页。

[4]胡建淼:《行政法学(第三版)》,法律出版社2003年版,第192页。

[5]王周户等:《行政法》,法律出版社2007年版,第173页。

[6]杨海坤:《跨入21世纪的中国行政法学》,中国人事出版社2000年版,第258页。

[7]王周户等:《行政法》,法律出版社2007年版,第180页。

[8]张正钊:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社2007年版,第116页。

[9]叶必丰:《行政法学》,武汉大学出版社1996年版,第156页。

[10]张正钊:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社2007年版,第116页。

[11]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第9页。

[12]有学者认为,行政行为的成立和生效属于同一个问题:一个行为如果具备了行政行为的所有要件,就意味着该行为在法律上成立了,既然在法律上成立了,由于行政行为的公定力作用,那么这个行为也就生效了,因此从这个意义上来说,行政行为的成立和生效是一致的。参见沈开举、王红建:《试论行政行为的成立》,《行政法学研究》2002年第1期。这种以效力来论证生效的思路,有一个明显的逻辑错误。另外,行政行为公定力的解释力也非常有限(详见下文的论述)。

[13][日]室井力主编,吴薇译:《日本现代行政法》,中国政法大学出版社1995年版,第93页。

[14]王周户:《行政行为界定的法律问题》,《行政法学研究》1995年第3期。

[15][美]欧内斯特·盖尔霍恩等著,黄列译:《行政法和行政程序概要》,中国社会科学出版社1996年版,第237页。(www.xing528.com)

[16][法]莫里斯·奥里乌著,郑戈等译:《行政法与公法精要》(上册),辽海出版社1999年版,第14页。

[17]德国技术合作公司、中国国家行政学院:《联邦德国的宪法和行政法》,中国国家行政学院1999年版,第16页。

[18]林纪东:《行政法》,三民书局1987年版,第319页。

[19]陈敏:《行政法总论》,三民书局1998年版,第257页。

[20]翁岳生:《法治国家之行政法和司法》,月旦出版社1994年版,第11页。

[21]叶必丰:《假行政行为》,《判例与研究》1998年第4期。

[22]胡建淼:《行政法学》,法律出版社1998年版,第428页。

[23]闫尔宝:《假象行政行为与拟制行政诉讼》,《人民司法》2001年第7期。

[24]章志远:《略论行政行为的生效》,《长春市委党校学报》2003年第3期。

[25]叶必丰:《行政法学》,武汉大学出版社1996年版,第136页。

[26]周佑勇:《行政行为的效力研究》,《法学评论》1998年第3期。

[27]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第235页。

[28]傅士成:《行政强制研究》,法律出版社2001年版,第208219页。

[29]叶必丰:《行政即时强制界说》,《求是学刊》2001年第1期。

[30]有学者否定受领生效的存在:我们能否将受领理解为相对人对行政行为的接受、同意或拒绝呢?如果可以这样理解的话,那么就意味着只有经相对人接受或同意后,行政行为才能发生法律效力,相对人拒绝接受或同意的行政行为不能发生法律效力。这显然与行政行为的先定力、公定力、确定力和执行力相抵触,在现实中也不太可能。基于这种认识,该学者建议受领与告知、知悉并没有实质性区别,仍可以解释为告知。这样,受领之时也就可以统一于告知之时,没有必要作为一种独立的行政行为生效形式。这种以行政行为先定力和公定力为论证依据的思维,囿于传统高权行政的樊篱,不符合现代行政协商、尊重人性尊严等基本理念。参见叶必丰:《论行政行为的生效》,《湖北行政学院学报》2001年第5期。

[31][德]哈特穆特·毛雷尔著,高家伟译:《行政法学总论》,法律出版社2003年版,第358页。

[32]陈敏:《行政法学总论》,三民书局1998年版,第494页。

[33]朱蓉:《行政指导概念的重界定》,《沙洋师范高等专科学校学报》2003年第6期。

[34]王春波:《论行政行为的附款》,《法学杂志》2003年第7期。

[35][日]室井力主编,吴薇译:《日本现代行政法》,中国政法大学出版社1995年版,第117-118页。

[36]吉雅、贾志敏:《附款行政行为探略》,《行政法学研究》2003年第4期。

[37]吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局1992年版,第309页。

[38]林纪东:《行政法》,三民书局1990年版,第327-328页。

[39]王周户等:《行政法》,法律出版社2007年版,第183-184页。

[40]王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1997年版,第167页。

[41]胡建淼:《中国行政法学论纲》,杭州大学出版社1998年版,第184页。

[42]罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第134页。

[43]王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第685-686页。

[44][日]室井力著,吴薇译:《日本行政法》,中国政法人学出版社1995年版,第106页。

[45]汪俊英:《试论行政行为的撤销、变更与废止》,《行政与法》2005年第5期。

[46]胡建淼:《行政法学》,法律出版社1998年版,第291页。

[47]汪俊英:《试论行政行为的撤销、变更与废止》,《行政与法》2005年第5期。汪俊英:《试论行政行为的撤销、变更与废止》,《行政与法》2005年第5期。

[48]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第162页。