行政行为效力制度：以行政程序法视角研究

观点一：生效对于不同主体具有不同的时间起点。有学者认为，同一行政行为对于不同主体的生效时间起点是不相同的：对于行政主体，行政行为作出之时即生效，生效时间起点为行为作出或成立；对于相对人，其知悉行政行为内容之时才生效，生效时间起点为相对人知悉内容。此种认识由王名扬先生的《法国行政法》首创，“行政行为作出之时即对行政主体生效，而在相对人知悉内容时行政行为才对其生效。”[28]

观点二：生效对不同主体具有相同的时间起点，以行政行为作出之时生效为原则。行政行为原则上自作出之时起生效，但是不利行政行为自通知相对人之时起生效。这种生效规则在西班牙、葡萄牙与澳门特别行政区的实定法中已作了规定。西班牙《行政程序法》第57条第1款规定：“受行政法约束的公共行政机关的行为自作出之日起即为有效并产生效力，除非另有规定。”第58条第1款规定，影响利害关系人权益的裁决及行政行为应通知利害关系人。葡萄牙《行政程序法》第127条规定，行政决定自作出之日始产生效果；第132条规定：“向私人设定义务或负担而无需公布的行为，自该行为通知相对人时起，或自以其他方式使相对人正式知悉该行为时起开始产生效果。”澳门特别行政区《行政程序法典》第109条、第113条也作出相同规定。有学者对此评价认为：“对有利于相对人的行政行为来说，从行政行为作出之时即发生法律效力，更有利于保护相对人的利益。”[29]

观点三：生效对不同主体具有相同的时间起点，以行政行为通知或公告之时生效。在通知相对人之前，行政行为仅处于行政内部阶段。对行政主体而言，其可以随时撤回该行为或变更该行为内容；对相对人而言，由于其对行为内容都不知悉，更不会产生法律约束力。这种生效规则在德国与我国台湾地区的实定法中作了相应规定。我国台湾地区“行政程序法”第110条规定：“书面之行政处分自送达相对人及已知利害关系人起，书面以外之行政处分自以其他适当方法通知或使知悉时起，依送达、通知或使知悉之内容对其发生效力。一般处分自公告或刊登政府公报、新闻报纸最后登载日起发生效力，但处分另定不同日期者，从其规定。”德国《联邦行政程序法》第43条第1款规定：“行政行为以对相对人或涉及的人通知的时刻开始生效。行政行为内容的有效以通知为准。”对此，我国有学者予以支持：“之所以没有采用……那样区分授益行政决定和不利行政决定适用不同的生效起点，是因为行政决定的生效起点还涉及救济期间的起算，适用统一的起算点更为便利一些。此外，当行政决定从行政机关发出后，虽然到达当事人手中还有时间差，但事实上行政机关已经没有变更的可能，因此，采用当事人知悉生效对当事人的影响并不大。”[30]

观点四：外部与内部效力有不同的生效时间起点。我国台湾地区学者将行政行为效力分为外部效力与内部效力两类，行政行为生效规则也因此分两种。行政行为外部效力的生效规则为“发布”：“行政处分的生效（外部效力）与成立等义，可谓是行政法学上的通说”；“行政处分的‘诞生’，用法律上的术语讲，就是行政处分的生效（Wirksamkeit），或者说，在法律上的成立（rechtliche Esistenz）。行政处分基本上因对相对人（或关系人）发布而对该受发布者生效。未发布前，尚不成为行政处分，而纯属行政内部行为。”“行政处分一经发布而生效，所称的生效，基本上指的是只生‘外部效力’，也就是对外宣布其存在的事实而已。”[31]行政行为内部效力的生效规则原则上为“发布”：内部效力与外部效力原则上同步发生。但是，如果行政行为规制内容附始期或停止条件，内部效力生效规则为期限届至或条件成就。(www.xing528.com)

其他观点：我国大陆学者以列举方式指出行政行为生效规则。有学者认为，行政行为生效规则为“即时生效、送达生效以及附条件生效”三种。[32]有学者则认为，“告知之时与附款规定之时”为生效时间。[33]目前，学界大多数认为行政行为生效规则有四种具体情形：受领生效、告知生效（或公告生效）、即时生效、附条件生效（或附款生效）。[34]这些列举方式，由于各自生效涵义并不一致——如：有的认为是形式效力的发生，有的特指针对相对人发生效力，还有的未明确提出“生效规则”中“生效”的涵义——所以生效规则“名称”相同之下反映的实质内容可能并不一致。当然，其中以观点一为前提者（即认为行政行为对于行政主体与相对人具有不同生效时间起点），其生效规则可归为观点一之具体延伸。

从国外实定法的规定内容来看，行政行为生效对于行政主体与相对人具有相同的时间起点，在此前提之下再具体规定各情形之下的生效规则。我国台湾地区将行政行为效力分为外部效力与内部效力，在行政行为生效对于行政主体与相对人具有相同的时间起点的前提下，分别规定或讨论外部效力与内部效力的生效规则。我国大陆学者在生效界定上的不一致而在生效规则“名称”上的趋同，[35]实际反映了论证逻辑不一致及前后矛盾等问题。