大气污染防治中地方政府合作的法律体系

“制度的协调机制，是有严密的组织形式，通过集体谈判缔结条约，具有法律强制性的效力。非制度化的协作机制，则是各成员之间的领导做出承诺，而不具有法律效力的强制力。”^[2]通过前文对西方发达国家跨区域协作治理大气污染的实践介绍，不难发现美国和欧洲国家非常重视法律法规建设，通过完善的法律法规来明确跨区域大气污染治理的主体和行为，为各方协作进行跨区域大气污染治理提供了法律依据和现实指引。因此，在推动跨区域协作过程中，以法律形式固定下来的制度性的合作规则是促成协同治理的保证。既要严惩协作过程中的“搭便车”者，形成约束力的合作机制，又要鼓励合作过程中的积极行为，减少合作中的交易成本。

当前跨区域大气污染联防联控的相关政策总体上偏宏观，缺乏具体可操作性，使实际的跨区域协作举步维艰。因此，要完善跨区域大气污染防治中地方政府协作的法律体系，需要从国家层面到重点区域层面，最后到地方政府法律法规，自上而下建立起相互结合、相互协调的法律规范体系。具体从以下方面入手。

首先，从国家法律法规层面上来说，加强横向政府间合作的法律法规。我国目前的法律侧重于中央与地方的关系协调，而对地方政府间的协调明显关注不够。在地方政府合作方面，目前的规定大多是宏观地要求相关政府和部门积极配合，至于怎样配合、各政府或机构相应的职责与义务、冲突解决的方式等，则都没有明确的规定。正因为如此，地方政府在合作过程中常常出现“领导的态度决定了合作的效果”的现象，其机构设置和合作方式也都比较随意。因此，需要从行政法和组织法的层面上去完善地方政府合作的法律法规，以法律的形式来明确地方政府之间的合作方式、机构设置、纠纷的解决、权力与义务的划定等事项，既要遏制地方保护主义，又要明确各地方政府的权限。同时，要在大气保护法规中增加跨区域协作的内容，为合作治理大气污染提供法律支持。(www.xing528.com)

其次，从地方立法方面来说，在国家环保部的协调下，推动地方政府达成跨区域大气污染防治相关的具有法律效力和执行性的协议，在部分条件优越成熟的区域，可以通过地方政府立法来推动跨区域大气污染防治合作机制的建立，或者在相关部门协调下完成地方政府关于跨区域大气污染防治法律法规的整合。因此，建议完善地方政府大气保护相关法律法规，对跨区域合作治理的部分进行修订，制定具体细则，加强操作性，明确跨区域大气污染防治的目标、内容。另外，还要明确环境保护部门与地方政府之间的关系，明确地方政府在跨区域合作治理中的权力与职责，明确合作机制与规则，明确可能出现的各种纠纷的具体解决办法，为跨区域大气污染的防治工作提供法律依据。

最后，还应该适当清理掉地方政府一些具有明显地方保护主义倾向的法律规定。