高等教育体制改革的思考的分析

第一节　高等教育体制改革的思考

体制创新是提高我国高等教育质量的关键。本节从深化高等教育办学体制、宏观管理体制、投资体制三方面的改革来提出对策。

一、深化高等教育办学体制改革

高等教育办学体制主要是指高等学校与举办者之间的关系，包括不同办学主体关系所构成的一个国家的高等教育办学模式。高等教育的举办权和管理权融为一体，高等学校的举办者就是管理者(对公立高等学校而言)，或者是非举办者拥有越来越大的管理权(指国家和各级政府对私立高等学校)，是近代高等教育发展的产物。其原因，一是国家各级政府出于政治和经济生活的需要，认识到高等教育在社会政治和经济生活中的巨大价值，于是以办学主体的身份举办高等教育，同时监督和管理私立高等教育;二是私立高等教育在其发展过程中，由于经费的问题，不得不主动求助于国家和政府的资助，因此，政府通过拨款等方式管理私立高等教育。

一个国家办学体制的形成根植于该国的文化传统和社会的政治、经济生活。分权制国家的办学主体主要为地方政府和个人，集权制的国家主要是中央政府，在西欧福利国家则包括各级政府。除去把教育作为福利的西欧国家，在市场化的国家里，高等教育办学主体主要为国家、地方政府和个人三种形式。在这三种主体并存的举办体制中，又有着五种不同的办学型式，即国家、地方、私人办学并举型;地方、私人办学并重型;国家办学主导型;地方办学主体型;单一国家办学型。就总体而言，在世界范围内恪守单一办学主体模式的国家相对减少，发展私立高教和三种办学主体并存正在成为办学体制改革的主要趋势。

当前，与市场经济改革和发展相比，我国高等教育办学体制改革进程明显滞后于时代的要求，既不适应高等教育大众化发展要求，也不利于我国高等教育的长期可持续发展，必须加大创新力度。

(一)促进高等教育办学体制的多元化

伴随高等教育办学体制的改革，高等教育的投资者、举办者和规制者的角色已逐步明确并相对分离。政府部门逐步退出充当高等教育举办者的角色，代之以规制者角色;同时政府、社会组织机构、个人也根据多元化的发展目标，从各方面承担起投资者的责任。今后政府应进一步推行主体多元化的办学体制，在重点办好公立高等学校的同时，要积极扶持民办、民办公助或公办民助等形式的高等教育发展。

由于几十年长期形成的国家办教育的观念难以在短时期改变，相当一部分教育管理干部、社会公众等对民办教育在发展教育、推进我国社会主义建设事业上的作用认识不足，特别是对于发展民办高等教育在推动我国高等教育改革和创新方面的作用上认识不一致(更多的只看到发展民办学校可以扩大教育投资这一个方面)。使得目前中央制定的“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”民办教育方针，在实际执行中存在较多问题，缺乏相应的发展目标规划和推进措施，民办高校还不能适应国家经济、社会发展对办学体制改革的要求，政府办学的单一体制还远未彻底改变。

国家要制定投资办学及捐资办学的相应的优惠政策(如减免税政策等)，制定个人投资提高受教育层次的经济回报的指导性政策措施，并从国家(含地方各级政府)的教育经费拨一部分用于对民办高校的择优支持，以鼓励民办高校争取政府的经费支持。

要加强对社会力量办学的科学管理，实现教育制度的创新。首先，教育主管部门要以管理促发展的思路来促进这些高校的发展。国家在监督审查民间办学主体具备相应的办学条件，保障基本的教育、教学质量的前提下，允许它们在招生计划、教师评聘、学生待遇与就业，对外合作交流等方面享有与公立高校同样的优惠政策。其次，积极推进公办高校改制。公办高校改制将成为一个时期内民办高等教育发展的重要选择。更重要的是，它使学校所有权与经营权分离，使学校的改革由被动变为主动。公立高校“改制”就是在坚持学校资产为国有的前提下，把原来由国家或地方政府主办并承担大部分教育经费的部分高等学校整体或部分，通过一定的方式转给社会独立承办运营。目前，公办高校多种形式举办民办二级学院模式是近年来我国高等教育举办体制的一项重要创新。与独立设置的民办高校相比，民办二级学院具有起点高、见效快、易上规模、易上水平等特点，可有效实现良好“软件”与“硬件”的优势互补，盘活各方的资源。同时，地方高校、中专学校正面临结构布局调整，借助这个机遇既可以把一些举办不力、前景暗淡的院校整体转为民办高校，也可以把少数办学实力较强、社会信誉较好的高校进行改组、转制、升格，盘活国有教育资源，加大民办高等教育的竞争力，尽快形成公办、民办高等教育协调发展的办学格局。此外，还必须以开放的心态对待外资办学，要加快中外合作办学步伐，加快大陆与港澳台合作办学的步伐，积极鼓励国内高校与国外著名高校合作办学，引进国外先进的办学模式、办学理念、课程教材、管理模式等，积极引进国外优质教育资源，特别是优质职业教育资源，大力发展国际资格证书教育，试办国际标准的高等职业技术学院。

(二)推进资源配置的市场化

高等教育资源作为准公共产品，其与社会资源的交换既有垂直的交换类型，即高等教育与政府和上级主管部门的交换活动;也有平行的交换类型，即高等教育与某些和自己处于同一社会层级的亚群体或组织的交换活动。前一种资源交换活动使高等教育主要表现为整个社会服务，因而要求政府投资高等教育，对高等教育资源实行一定的计划配置，尤其是某些地区和某些学科。后一种资源交换活动涉及高等教育特定服务对象的较高收益率，因此要求或利用市场引导那些直接消费或受益的地区、社会群体、组织、个人为高等教育提供必要的投入，对高等教育资源实行一定的市场配置。

目前我国的高等教育办学体制已由计划方式配置资源向计划和市场共同配置的方式转变，但由于计划的惯性，市场起的作用还不够充分，所以应采取措施，使高等教育资源由以前的指令计划配置方式向更多地由市场配置的方式转变，让市场在高等教育资源配置中发挥更大作用。要进一步开放教育市场，构建由私立或民办高校、国立高校和入境办学的外资高校组成的所谓“三足鼎立”的办学体制。

(三)强化高等教育办学主体之间的竞争性

高等教育资源配置，可以分为两个层次:一是总体教育资源如何分配于不同的地区或学校，即宏观层次配置;二是在高等教育资源分配既定的条件下，一个地区或高校如何组织并利用这些资源，即微观层次的配置。宏观层次高等教育资源配置目标在于使总体的教育资源合理分配，使之流向最适宜的地区和高校，以取得资源流向的最大效益。而微观层次高等教育资源配置的目标，则在于提高高校的资源利用率，使一定的投入能产出数量多、质量高、结构合理的人才，以取得资源利用的最大效益。

我国长期以来的高等教育办学主体一元化(公立)和公立高等教育投资体制上实行“综合定额加专项补助”的“公式法”，使得高等教育领域内的竞争很不充分。高等教育的竞争是指不同高等教育办学主体及同一办学主体下的不同高校之间为了获得有利的生存与发展条件、增进办学效率和效益，在一定的资源条件和社会关系约束下而各尽所能、努力超越对方的过程。在多元化的高等教育投资主体和办学主体下，各个高等教育办学主体为了从社会中获取更多的资源，包括高质量的生源、优秀的师资力量、更多的办学经费和科研经费等，必将努力提高其办学质量与效益，从而提高其竞争力。因为社会资源总是具有稀缺性的特点，而且不同高等教育办学主体间的竞争自然会引起同一办学主体下不同高校之间的竞争。同一性质的高等学校从其办学主体那里获取的经费多少，应取决于各高等学校培养人才的数量质量、学术水平的高低和科研成果的多少及转化为生产力的能力。通过竞争，各高等学校乃至整个高等教育系统的办学效益就会不断提高。

(四)增强高等教育办学主体之间的合作性

从完全由国家举办转向社会自主举办，是我国高等教育办学体制改革的趋势之一，也是社会和高等教育发展的必然要求，开放、合作、共生是其基本特征。

在现代新的国家与社会互动关系之下，市场经济的发展和社会主体的成长，各类非营利组织(第三部门)进入公共事务领域，这些组织展现出自身多样性服务和供给的优势，不仅与政府分担责任，而且形成与政府的互补关系。

在制度转型过程中，整个社会资源的配置方式在发生转变，社会资源由原来的完全由政府支配，逐步形成了许多分散的市场资源主体，这些市场主体在价格机制的作用下，自发地将资源配置到可以获得利益(不仅仅是物质利益，也包括提高社会声望和心理满足)的领域，包括投入到高等教育领域。非政府的社会力量提供高等教育服务，标志着公共教育权力向社会的转移;民办教育的复苏和发展、加入世界贸易组织后我国政府对教育贸易服务的承诺等则标志着公共教育权力向市场领域的转移。高等教育举办体制改革的深入，将既注重强调以契约形式为主的市场主体之间的合作，又强调以行政协助形式为主的政府主管部门之间的合作，更重要的还支持政府主管部门与高等教育的投资者、举办者等各方之间的合作，以实现公益和私益增长的最大化。

二、深化高等教育宏观管理体制改革

伯顿·R.克拉克(Burton R.Clark)认为，影响高等教育系统的力量主要有学术权力、国家权力和市场影响力，高等教育系统处于这三种力量构成的“三角形的协调模式”之中。^[1]反映在高等教育质量保证上，就是高等教育系统中的这三种基本力量，逐步走向相互制约与平衡，共同发挥着保障高等教育质量的功能。

高等教育管理体制正是上述三种基本力量在制度上的具体体现，它包括了高等教育各部分的组织管理形式，管理权限的划分、管理机构设置以及决策、控制和调节方式。涉及与高等教育有关的中央、地方、高等学校以及社会组织几方面的关系，以及国家和市场与高等教育的关系。

纵观世界高等教育改革的发展趋势以及我国经济、政治体制改革和高等教育自身发展的要求，提高我国高等教育质量必须选择以改革和完善现有的高等教育管理体制为突破口，从而合理地确立政府、社会和高等学校三者各自在高等教育事业中的权利、责任及其相互关系，确立国家教育权和社会教育权，以及学校教育权的边界和内容，确立政府、市场、高等学校在高等教育决策、高等教育资源配置等方面的关系架构。

(一)理顺政府与高等学校之间的关系

高等教育管理体制改革的核心问题，就是理顺政府与高等学校之间的关系，促进政府职能与管理方式的根本性转变。这是因为在影响高等教育质量的众多因素中，国家的作用无疑是最为直接和重要的。从宏观高等教育政策看，高等教育质量保证的兴起，是政府改革高等教育管理体制、促使高等教育更好地适应经济和社会发展需要、满足公众不断增长的需要等一系列政策的直接结果。从具体的政策看，政府的偏好也在很大程度上决定了本国高等教育质量保证的发展方向。可以说，在政府、市场和高等教育三者之间，政府是最为关键的一角，政府权力在很大程度上支配与界定大学自主与市场力量的发挥程度。另外，大学是一个“按照自身规律发展的独立的有机体”^[2]，大学自身的内在逻辑要求大学具有相对的独立性，这是大学自主权的基本依据，是高等学校发展不可忽视的内在力量。“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多姿;就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究的方式实行控制。因此，便出现了这种奇怪现象:当大学最自由时它最缺乏资源，当它拥有最多资源时它则最不自由。……大学的规模发展到最大时，正是社会越来越依靠政府全面控制之日。”^[3]正确处理政府与高等学校之间的关系，有助于高等学校自主办学并获得可靠的办学资源，提高教育质量，增强其办学的社会责任感。

20世纪末，西方掀起的政府改革运动则对全能的大政府的角色提出了质疑，倡导政府的角色应该从“既掌舵又划桨”的全能角色中释放出来，在众多公共事务管理中扮演“掌舵而不划桨”的有限政府的角色。同时，伴随治理理论的兴起及在全球范围的迅速传播，使得政府角色与职能随之改变。在高等教育范围内，推行治理以建立新型的政府与高校关系，成为当今世界许多国家政府改革的重点之一，也成为高校改革所追求的重要目标。

对于当今中国而言，面临的最大挑战是“实现由与计划经济相适应的无限政府向与市场经济相适应的有限政府的变革”^[4]，政府从根本上转变自身权力中心的角色，是其能够与高校之间建立起新型的治理关系的重要前提。

在政府与高校的关系中，政府必须转变自身角色，努力祛除政府作为唯一权力中心的传统桎梏，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，应放松严格的行政规制，广泛采用授权或分权的方式进行管理，实施明确的绩效目标管理。在高等教育领域，“为了改革高等教育体系，教育部及省级主管部门应当迅速转变角色，从对高等教育体系的高度管制转向确保整个体系的质量和公平性”，“将教育主管部门的角色由教育提供者转变为教育质量的保证者，给予高等教育机构更大的自主权”。^[5]政府对高等教育质量的宏观调控，主要是要发挥好导航者、控制仪和守护神的作用。作为导航者，政府要掌握高等教育的发展方向，制定基本的质量政策，确定质量发展的重点，对学校办学指导思想、政治方向、执行党和国家教育方针政策的情况给予指导，规定高等教育的基本培养目标，引导高校各专业培养目标、人才质量规格，确保高等教育朝着积极健康的方向发展;作为控制仪，政府通过对高等教育运行的宏观调节和控制，补充市场机制的不足，矫正市场机制的失范，有效地预防和克服市场化带来的种种弊端，实现高等教育规模、结构、质量、效益的统一，促进高等教育持续、稳定、协调地发展;作为守护神，政府通过建立完善的法规体系，规范高等教育的各项质量活动，保证其有序运转，并提供高等教育质量保障方面的资金、信息、专家服务等支持条件。

具体来说，政府对高等教育质量的宏观调控，主要可以通过以下方式实施:

1.立法规范

从广义而言，全部与教育活动有关的、调整教育活动中所发生的各种法律关系的规范性文件，如教育的专门法律、法规、条例、规则、章程、决定等都是教育法规。法律法规是一种规范性保障手段，在高等教育质量保障中有教育、保护和威慑作用。目前，我国没有建立专门的教育质量保障法，根据高等教育的特点和教育质量的现实，国家应建立专门的高等教育质量保障法规，根据不同类型高校的具体情况，对涉及教育质量的各种内外关系进行明确规定，明确各方职责，建立、维护和发展良好的高等教育活动秩序，确保高等教育质量。

2.行政指导

行政指导是政府通过政令、政策、条例、通告、建议、规劝、警告等行政措施对高等教育质量实行调控和指导，是一种协调性保障手段，主要作用是表达政府的教育意图，规范高等教育活动，保证人才培养质量。它往往成为政府关于教育立法的补充性工作，具有及时性和替补性特征。在法律健全、市场发育完善的情况下，政府要努力转变职能，尽量缩小行政命令手段的职能，增加行政说明、教育和协商手段的作用，以便充分发挥办学主体的自主性，让高校根据市场和社会的变化需要，适时地作出调整。

3.经济手段

经济手段是政府通过拨款、资助、投资、奖励、招标等手段，对高等教育质量进行调控和引导，是一种诱导性调控手段。无论哪一体制类型的国家，都十分重视运用经济手段来调控高等教育活动。在我国，国家财政拨款是高教经费的主渠道，政府可通过调整投资强度与拨款政策，来影响高等教育的供求总量与结构的平衡，通过经费拨款的杠杆作用，增加绩效拨款的比例，对教育质量保证活动做得好的院校实施拨款倾斜政策，形成高等教育质量的竞争机制，提高高等教育投资的质量和效益。这是市场经济条件下高等教育质量调控活动中最有效的手段，其作用是引导高等学校贯彻政府的高等教育政策，提高人才培养质量，满足市场需求。

4.评估评价

教育评价是在系统收集有关信息基础上，对某种教育活动或现象达到既定教育目标的程度或绩效所作的价值判断、估量和分析。其目的是为改进教育、提高质量提供依据，是进行教育质量保障和管理的重要手段。《中华人民共和国教育法》规定:“国家实行教育督导制和学校及其他教育机构教育评估制度。”就是说，国家通过立法将评估制度列为我国的教育基本制度之一，作为政府实施高等教育质量保障和监控的一种有效手段。在评价高等教育质量中，政府的主要职能有两个方面:一是加强对高等教育的宏观调控和管理。主要是制定质量标准和办学标准，指导、统筹、协调、检查高等教育评估活动，建立高等教育评估信息网络，推动高等教育评估研究和促进学术、经验交流，组织教育评估人员培训等。二是运用行政权威，自上而下地加强对高校教育评估和监督，重点是高校整体办学思想、教育质量和办学效益评估，加强教育管理部门对高校教育评估工作的宏观调控、管理，使评估科学化、民主化、现代化。

(二)深化中央和省级政府高等教育质量管理制度的变革

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国各级教育主管部门机构的职能转变也应因之而不断深化。

1.合理配置政府行政组织系统的责权

无论哪一种管理体制，都需要科学界定不同权力主体的权力范围。《中华人民共和国宪法》第三条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”由此可见，国务院同地方各级政府是一种统一领导、适当分权的关系，教育部与省级教育行政部门也应当是统一领导、适当分权的职权关系。

教育部作为代表国家的高等教育主管者，拥有对大学进行微观规制和对整个高等教育进行宏观调控的行政权力。在高等教育质量控制方面，其权力与职责主要应体现在:第一，制定国家教育质量标准;第二，制定宏观政策法规促进高等教育教学质量的提高;第三，建立和完善全方位的教学质量监控制度;第四，监督教学质量省级监控的实施情况。

省级教育行政部门是省域范围内教育的直接行政承担者，它既与国家教育行政部门之间存在着政府内部的上下级关系，同时它在行政法上又具有独立的地位和权力，受到法律的保护。因此，对省域范围内的高等教育教学质量的政府监控权力与职责，主要应该赋予省级教育行政部门。在遵照国家教育质量标准和中央大政方针的前提下，省级教育行政部门应依据省情研究制定教学质量省级监控的标准，建立健全监控机构，对省域范围内的各类高等教育教学质量实施监控，并采取相应的调控手段。(www.xing528.com)

2.加强和完善省级政府的高等教育统筹决策权

加强省级政府对高等教育的统筹决策权，是世界经济社会发展的地方化趋势所要求的。世界银行1999年发表的《1999/2000年世界发展报告:跨入21世纪》认为，以地方化即国家的各城市、省等为主体的经济和政治力量不断增大，将成为21世纪最重要的发展趋势。从经济发展进程看，全球化改变了对工业地理和区域经济的理解。在全球化经济中，新的世界分工不再以国家，而是按照区域的竞争力来进行。全球的要素，资源和分工在不同层次上迅速变化着，并越来越集聚于有个性的区域。而区域的崛起也推动了全球化的进程，促进了全球经济的发展，从而也使得经济全球化的区域特征更加显著。正是经济社会发展的这种地方化、区域化的趋势，使世界高等教育出现了地方化趋势，因为地方经济社会发展需要教育的有力支持。

所谓高等教育地方化的趋势，就是随着经济发展水平和人们普遍受教育水平的提高，高等教育办学和管理的权限逐步下移的趋势，即由中央—省—地方下移的趋势。美国高等教育自建国以来，特别是莫利尔法令颁布之后，是由州政府管理为主的，但近年来，又进一步强调要与地方社区相结合。以波伊尔博士为代表的一批美国学者提出要“创建新型美国学院”就是体现了这种要求。他们所提倡的这种新型学院的基本特征是与地方社区发展相结合。这对我们加强省级政府对高等教育的统筹决策权具有重要的借鉴意义。

3.优化省级教育行政机关内部的组织结构及其运行机制

省级教育行政机关内部的组织结构及其运行状态，直接影响到其对高等教育质量监控的科学性和有效性。

高等教育教学质量省级监控整体功能的充分发挥，有赖于各职能部门的统筹协调，目标一致，信息沟通。为此，一是要围绕系统总目标的实现，合理确定各部门的权责关系。无论哪一种组织、部门的任务与权力都不可能完全平衡。机关职能部门之间的冲突主要源于工作职能和工作任务上的交叉矛盾，有些部门之间具有一些相似的功能，一些工作任务又相互关联，因此，必须明确各自的权力与责任。二是要根据各自的业务范围和掌握控制的资源，把促进教学质量提高的任务落实到具体的部门，以实现不同的分目标，并用分目标的整合达到最优地实现总目标的目的。三是要加强组织的横向沟通与协调。高等教育教学质量省级监控组织作为一个有机的组织系统，“强调组织内部纵向的、横向的和斜向的相互信任、共同协商、信息共享是组织权威的基础”^[6]，应是其基本的管理原则之一。省级教育行政部门必须拥有行使管理和监控的职能，以及进行监控活动所必需的信息，才能实施有效的监控。省级教育行政每一项活动的决策都是由职能机构提出方案，报厅领导决定后再由职能机构执行，而教学质量省级监控的实施涉及多个职能处室，各职能部门或处室之间应该循着权责系统来进行沟通与协调，并保证信息流向的快捷、准确，保证系统目标的实现。而高等学校要实现自我监控的目标，同样也需要相关的信息。因此，高等教育教学质量省级监控组织系统中的信息流向应该形成自上而下、自下而上、纵横交叉的沟通渠道，实现组织体系内信息的高度共享。

(三)落实高等学校办学自主权

《中华人民共和国高等教育法》明确规定，高校以独立法人的身份，依法面向社会自主办学。这是我国高等教育管理体制的重大变革，使高校办学方式发生了根本性变化。高校必须有办学自主权，这是高校自身发展的客观规律，也是社会主义市场经济提出的必然要求。高等学校的办学自主权是高等学校具有主体行为能力的重要标志。高校有了办学自主权，才能真正成为办学主体，才有可能主动加强与生产、科研和社会其他各方面的联系，主动适应经济和社会发展的需要，增强办学活力，有效地提高教育质量和办学效益;高校有了办学自主权，才能够排除来自社会各方面的干扰，充分发挥教师和学生的主体精神，遵循人才成长的客观规律;高校有了办学自主权，才可能冲破种种限制和禁区，为开展科学研究与学术探讨，提供有利创新的宽松环境和学术氛围。

从历史上看，中世纪欧洲大学创办之初就有办学自主权问题;从现实来看，西方发达国家的高等学校要求政府放权的呼声也一浪高过一浪。联合国教科文组织先后通过1995年的《关于大学教师地位的公约》及《1998年世界高等教育大会宣言》，呼吁各国政府维护大学自主权和法人地位。在我国，由于政治、经济等原因，高等教育长期处于政府的过度干预与高校争取更大的自主权的矛盾之中，加之社会监控机制和高校自律机制尚不健全，因而当务之急是需要在依法治教的基础上，进一步明确和强化政府和高等学校的法权关系，真正做到高等学校的所有权与办学权的彻底分离，确立高等学校的自主法人地位。具体而言:

1.完善高等学校法人制度

完善高等学校法人制度，首先要实现高等学校所有权与办学权的分离。高等学校的所有权与办学权的分离，是重构高等学校与政府关系的重要内容，也是现代大学制度的内在要求。高等学校的所有权归属于国家，国家指定教育行政机关对办学者行使管理权。高等学校的办学权也称经营权，是指高等学校依据法律规定，对其经营管理的财产、资金、设施享有占有、使用和依法处置的权力，以及依据章程对教学、科研、生产、人事、行政享有组织、指挥和决策的权力。高等学校所有权与办学权分离，就是高等学校的资产所有权属于国家;政府代表国家运用法律、拨款、政策、信息、评估等手段对国有资产进行宏观管理;高等学校享有法人财产权，依法自主管理和经营举办者提供的财产，依法自主开展教学、科研和社会服务，享有民事权利、承担民事责任的法人实体。

实行高等学校的所有权与办学权的分离，确立高等学校的法人地位，用高等学校法人制度来处理高等学校与政府的关系，是市场经济国家行之有效的方法。世界上绝大多数发达国家高等学校都具有法人地位，在亚洲，近几年日本的高等学校法人化改革更是其高等教育改革的重头戏。在我国，高等学校法人制度还需要进一步的完善。必须健全与《高等教育法》相配套的法规、政策，使落实高等学校办学自主权有法可依。同时，必须尽快以落实高等学校专业设置权、招生权为重点和标志，全面落实高等学校办学自主权，增强办学活力。

当然，高等学校作为一个社会组织，政府的宏观管理作用是必不可少的，它所具有的协调能力是任何一个组织都代替不了。因此，明确和强化政府与高等学校的法权关系，意在分清两者的责任、权利和义务，使高等学校不仅具有民事权利能力，而且具有民事行为能力。

2.建立政府与高校的“契约”关系

高校办学自主权可以在“宏观有序、微观搞活”原则指导下、在《高等教育法》和大学章程的框架下，通过政府与学校间建立“契约”关系加以推动。

首先，要加强高等学校的“建章立制”工作。《大学章程》是高校发展与建设的“宪法”，是推动和规范高校自主办学的基础，是处理学校与政府、社会及内部关系的准则，是高等教育长期健康持续发展的制度保证。1998年通过的《高等教育法》明确提出了对高等学校章程的要求，一些学校已开展了试点工作。《高等教育法》是学校《大学章程》的上位法，其所规定的高等教育的性质、任务、教育方针、教育制度以及对高等学校章程所提出的具体要求，均需要认真遵循。在《高等教育法》的框架下，各高校还需根据自己的办学特色按程序和要求制订自己的《大学章程》。这是高等学校实现面向社会依法自主办学、建立自我发展和自我约束机制的基础。

其次，要推进政府对高校的“契约”管理。高等学校面向社会依法自主办学，需要与政府建立起一种契约型的关系，即政府对高等学校提出目标和要求、提供财政及其他政策支持、进行绩效评估，高等学校在宏观框架内实行自主办学。

3.要积极开展高校自主办学的教育评估

教育评估是在系统收集有关信息的基础上，对高校某种活动或现象达到既定教育目标的程度或绩效所作的价值评判、估量和分析，是政府和社会监督控制高校的有力手段。《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年)指出:“国家及其教育管理部门要加强高等教育的宏观指导和管理。教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估。对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至于停办。”政府对高校办学评估的重视，将有力地推进高校自身建设。政府只有对学校进行长期的、定期的评估，才能确保高校自主办学的教学质量。政府要积极开展高校的评估工作，一是要明确高校评估的目的和标准;二是要研制简易可行、科学有效的教育评估方案;三是要加强评估专业队伍的建设;四是要建立高校教育管理信息库。各高校每年均按统一要求，向信息库中心报送有关统计数据和管理数据;五是要面向社会公布评估的结果。六是规范社会力量对高等教育质量的评估。高等教育质量政府评估，不但是政府对高校自主办学进行监督，而且具有社会舆论导向的重要功能。

三、深化高等教育投资体制改革

高等教育投资体制主要是指筹集高等教育经费的运作方式。当高等教育规模逐渐扩大，高等教育从精英教育向大众化教育转变的时候，无论是发展中国家还是发达国家，也无论是国家还是私人举办的高等学校，都不同程度地遇到了教育经费不足的情况。因此，即使政府举办的高校也要向个人和社会团体筹措经费，同时，私人举办的高校也开始不同程度地依赖国家和各级政府的拨款资助。以拨款为杠杆或者说以经费作为条件介入高等教育的管理过程，正在成为外部因素干预高等教育质量的一个重要途径。

当今我国高等教育实现某种转变，以满足广泛的教育需求，提高人民群众的受教育程度和劳动者素质，是作为当前提高高等教育质量优先考虑的问题。发展包含着数量的增长和质量的提高，不可脱离数量增长来谈质量，更不可借质量问题来限制高等教育数量的增长。而没有充足的办学经费作为保障，高等教育质量就不可持久提高。这一切都离不开我国高等教育投资体制的创新。目前，我国必须改变过分依赖国家拨款，依靠社会、企业、个人以及高校自身的力量，在政府的监督和管理下，通过正常而有效的途径实现投资体制多样化，促进高等教育事业的深入发展与高等教育质量的全面提升。具体地说，主要包括以下几个方面:

(一)改革拨款体制

从各国高等教育的发展趋势和投资体制的改革经验来看，只有政府有力的财政保障，才能保证高校投资体制的良性运行。国家是教育投资的主要受益者，各级政府必须承担起教育投资主体的责任，创造条件增加财政预算内教育拨款;严格按照法律关于教育经费增长的规定安排教育经费预算，并积极开辟专门为教育提供经费保障的税种，坚持专款专用。政府必须承担高等教育发展的主要责任，坚持教育优先发展的原则，把发展高等教育作为首要任务，不能为了发展经济而推卸责任，把高校推向市场而置之不理。政府在高等教育投资体制中具有重要作用，但是，政府既不能“越位”，也不能“缺位”。

就提高拨款比例与调整财政拨款结构而言，应按照《中华人民共和国教育法》和《中国教育改革与发展纲要》的要求，实现教育经费支出的“三个增长”，提高“两个比例”，保证和发挥国拨经费的主渠道作用。继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高一个百分点”的财政支出结构调整方案;应实行教育经费预算单列。教育行政部门应享有参与教育经费预算编制的权利、教育经费的管理权和支配权，提升教育经费在国家财政预算中的级别与地位，使之从目前位居国家财政预算科目中的二次分配升格为一次分配，使财权与事权在各级财政预算的一次分配之后便统一起来，由教育行政部门掌管。

改革高等教育经费拨款体制。要成立国家高等教育拨款委员会;按照每年高校招生数和在校生规模，分地区核定拨款标准;实行中央、省、市三级财政负担机制;调整财政拨款结构，适当降低目前专项补贴偏高的比例，增加综合定额类一般性拨款在高等教育财政总投入中的份额，增强拨款程序中的公平性和透明度，确保高校能够获得维持正常运转所必需的、稳定的财源。改革现有拨款方式，建立相对完善、具有激励机制的政府拨款制度。

(二)完善高等学校收费与学生资助制度

我国高等教育的供需矛盾比较突出，高等教育投资的缺口比较大，要扩大高等教育规模，需要建立完善的高等教育收费制度，以最大限度地筹集高等教育资金、分散高等教育投资的风险、提高高等教育资源的使用效率。借鉴国外的经验、结合中国的实际，健全的高等教育收费制度应包括:合理的高等教育成本分担机制、高等教育定价机制，广泛有效的高等教育助学贷款市场，稳定的高等教育助学贷款担保体系，积极的高等教育助学贷款减免措施或条例等。

高等教育成本分担机制，决不是政府计划或行政指令的产物，而是市场经济机制与政府宏观调控共同作用的结果，并且最终是高等学校在面向社会自主办学中，顺应市场经济规律，自主融资的结果。各方投资主体在高等教育成本中应分担怎样的份额，世界各国并无通例。高等教育是有偿教育，在今后一段时期，尽管国家还必须对高等教育给予大力支持，但更要积极引导公民个人的教育消费。另外，要科学、合理地确定学杂费收费标准。总的原则是要综合考虑多种因素，包括政府、学校、家庭各个方面。基本方法是把市场和计划两种手段结合起来。在我国如何建立规范、合理的高等学校收费体系，它关系到我国高等学校教学质量的提高和高等教育整体水平的提升。因此，学费应根据居民的负担能力、各地区经济发展的水平、公立和私立高等学校各自的成本分担结构，以及高等教育的私人收益率和社会收益率来合理确定。要根据“利益获得”和“能力支付”原则，在科学测定高等教育成本的基础上，建立不同地区、不同时期、不同家庭收入水平、不同高校性质的学费收费标准，实行加权学费制。在确定学费标准的实际操作过程中，要特别注意实行差别收费制度和听证制度。不同性质(如公立与私立大学、研究型与教学型大学)、处于不同地域的高校与同一高校的不同专业，同一高校同一专业在不同时期、不同经济发展水平，其教育成本是不同的，受教育者及其家庭所获得的收益和回报也不一样。政府的高等教育收费政策应具有一定的弹性，给予高校根据市场原则适当调增、调减的自主权，并加强政府对各高校收费标准监控力度。

要努力建立科学规范、灵活多样的学生资助制度。为了使贫困家庭的孩子有机会上学，实现教育机会均等，应改革目前的助学贷款制度，采取更加切实可行的资助措施，进一步完善高等教育学生贷款资助体系，保证弱势群体和经济困难者有接受高等教育的平等机会。要探索银行、高校、社会中介机构协调合作的借贷管理体制，结合社会信用机制建设，促进贷款的发放和回收，同时加强贷款资助的信息服务，以使弱势群体得到充足有效的信息。这方面可借鉴英国的“按收入比例还款的助学贷款”制度。该制度规定，从2006年起，大学毕业生在年收入超过15000英镑后，开始还助学贷款的本息，每年还款的金额相当于年收入的9%。如果毕业生失业或年收入经常低于15000英镑，那么到65岁时，政府将为他们核销所欠贷款。

(三)完善高等教育融资体系

完善高等教育融资体系的主要措施是:

1.发行教育债券

根据我国的现实，政府应该制定各种激励政策吸引和鼓励民间资本投向高等教育。据统计，截至2007年末，我国居民储蓄存款余额为172534亿元，有着巨大的发掘空间。债券融资是指学校按照法定程序发行债券并承诺指定日期还本付息的一种筹资方式。1999年，国家安排国债资金14.7亿元，为承担扩招任务的普通高校改善了办学条件。在美国，1995年，发行债券的高等院校已经达到160所，债券总额达26.7亿美元。1996年，发行债券的学校增加到189所，债券总额达到41.4亿美元。债券的形式有两种:一种是并通债券，另一种是免税债券。债券偿还期分中长期和长期两种。基于我国政府的实践，借鉴美国政府的经验，政府应鼓励高校发行教育债券，解决高校在发展中的经费紧张问题。

2.探索股份制

通过教育有限公司和教育股份有限公司向社会发行股票进行融资。试行股票融资，为学校募集教育发展资金。在当前情况下，这一方式还存在种种困难，如资本市场还不够完善、民间对教育股票的反应不热烈等。但是，综观发达国家的教育发展历程以及我国教育市场的发展现状，走教育集团化之路并公开发行股票不失为一条可行之路。高校也可以尝试注册成立一项基金，然后选定特定的看涨项目作为融资项目到资本市场募集基金，并参与证券一级市场的申购和配售。

3.实行开放政策性金融

政策性金融是在政府支持下实施特定的政策并在特定范围内所进行的融资活动，不以营利为目的，旨在促进国家的经济发展和社会进步。在其运行机制中，既有资金来源方面财政无偿拨付的性质，又有资金运用方面银行有偿借贷的性质。高等教育既然会促进中国社会经济的发展并起着先导性、全局性和基础性的作用，因而政策性金融机构有理由予以支持。具体支持的方式是，将各个地方高校的商业银行贷款转为财政性借款，由财政接管并将现有高校贷款按照各个高校的偿还能力，确定8～20年的还款期，制定一个奖罚分明的还款办法，以便给地方高校一个喘息机会、储备发展的后劲。

4.成立教育银行

我国在1994相继成立三个政策性金融机构——国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行。我国建立政策性银行的目的是:实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有商业银行身兼二任的问题，并为政策性金融体系的构建奠定良好的框架。成立教育银行可以集中现有高等教育机构的资金，以现有高校的数量与资金规模完全可以实现良性运作。另外，教育银行对高校的贷款申请、资金使用制定更加严格的程序和更加广泛的评审标准，对高校资产进行更加科学的管理。

5.鼓励社会捐赠

《中国教育改革和发展纲要》明确提出:“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以……社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”社会捐赠，尤其是校友捐赠已成为促进西方各国教育事业发展的重要支撑。改革开放以来，人民群众逐步富裕，国民素质提高，随着科学发展观的深入贯彻，我国高校的社会捐赠必将成为教育经费来源的重要组成部分。政府应积极完善高等教育捐赠的法律法规，应尽快制定《高等教育捐赠法》和个人所得税的相关政策，鼓励社会和私人捐赠，使大有潜力的民间资本投向高等教育的渠道畅通起来。

6.鼓励高校实行多元化筹资策略

一是校企联合。这里的校企联合指利用高校的科技优势和企业的资金实力开展校企合作。具体有三种形式:企业提供资金委托高校培养人才和进行科研开发等，高校依靠自身教学与科研优势为企业提供服务;双方共同出资，风险和利益共担;合作建设大学科技园区，依托高校科研、人才密集的优势，为中小型高科技企业提供相关服务，以实现高校科技成果转化和促进高科技企业发展。二是BOT融资。BOT即“建设—经营—移交”的简称。具体实施步骤为:高校提供土地，与项目公司签订基础设施建设合同，与项目公司融资建设学生公寓、食堂等经营性设施;投资方通过经营收取使用费或服务费，回收投资;合同期满，高校收回设施所有权。三是TOT融资。TOT是“移交—经营—移交”的简称。这作为一种引入社会资金的方式有非常好的前景。具体做法是:双方在签订特许经营协议后，把已经投产运行的基础设施项目移交给对方经营若干年，一次性融得一笔资金，用于建设新的基础设施项目;特许经营期满后，合作方再把该设施无偿移交给高校。四是资产置换。资产置换分为有形资产的级差置换，有形资产与无形资产的置换和有形与无形资产的混合置换等。对高等教育机构而言，有形资产与无形资产的置换是发展高等教育的一项重要资金来源。我们可以考虑利用高等教育机构的资产来置换外部多种形式的高等教育投资。同时，多种形式的资产置换也应该考虑灵活使用。总之，在我国经济发展的现阶段，政府通过相互配套的措施，鼓励高校通过上述方式发展直接融资，对加快高等教育发展尤为必要。