我国政府行政理念：从管理”向治理”尚未完成的转变

人力资源服务体系的建设，是与党和政府的执政理念紧密联系的。人力资源服务体系建设中凸显的诸多问题，其主要原因就是我国政府行政理念尚未由“管理”完成向“治理”的转变。每一次政府行政理念的变革，都会带来人力资源服务体系新的发展动力。新中国至1978年改革之前，我国政府实行的是计划经济体制，权力高度集中，政府具有“统治型政府”与“管制型政府”的混合特征，其时对劳动力的管理政策是严格的“管控”，除了建国之初，为了解决战争后的就业问题，曾短暂出现过的劳动介绍所之外，劳动力完全在政府管控之下、不能随意流动。计划经济的模式未能为人力资源服务业发展提供土壤，这个阶段的劳动与人事政策也乏善可陈。

改革开放后，伴随着中国政府的职能转变，中国政府的行政理念经历了从“管控”向“服务”的深刻变革。1992年，党的十四大确立建设社会主义市场经济体制作为经济改革的目标，政府开启了精兵简政、权力下放的政府体制改革。我国人力资源服务组织作为劳动力市场发展的必然产物，在这个阶段经历了从无到有、从单一主体到多元结构的发展过程。这时候的人力资源服务政策也在不断调整，从严格控制到逐渐放松，实质上是在矫正劳动力配置过程中的政府失灵。市场经济的快速发展，尤其是沿海城市的迅猛发展，要求劳动力的流动，特别是人才的流动，面对这样的需求，国家对劳动与人事政策一再做出调整，人力资源服务体系争取到了发展空间。政府对人力资源服务体系的“控制”减少，“管理”色彩增多。2003年党的十六届三中全会，提出要建设服务型政府。政府行政的理念开始由“管理”向“服务”变革。2007年党的十七大，更是将政府职能的公共服务与社会管理放在更加突出的位置。人力资源服务体系建设也迎来了快速发展的时期。建立社会主义市场经济的路线给予了人力资源服务业发展的方向，政府“服务”角色的定位，为人力资源服务体系建设逐步“松绑”，政府举办的与私营企业主办的人力资源服务组织以各种形式迅速发展起来。尤其是公共就业服务，作为政府履行服务职能的重要内容，广泛而迅速地建立起纵向到底的层级。2013年党的十八届三中全会，明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，政府执政理念又迎来从“服务”向“治理”的变化。人力资源服务体系目前存在的诸多问题，需要政府运用新理念、新方法来解决，目前，虽然顶层已经指明了改革方向，但“治理”内化成吉林省等地方政府行政理念的过程尚刚刚开始。

将“治理”理念施用于人力资源服务体系建设，政府表现出有“三个不适应”：第一，不适应从“管理的唯一主体”，向“多元参与主体之一”转变。参与主体多元化，是治理的核心所在。人力资源服务体系中的多元主体，包含有国家和政府，还涵盖企业、非营利性社会组织、公民等角色。在目前吉林省人力资源服务的格局中，公共与私营机构的发展失衡，呈现“国强民弱”局面，就是由过去政府是提供人力资源服务的唯一主体而演化产生的。在公共人力资源服务方面，政府机构可以成为主导力量，但并不意味着其他主体不能参与，政府自身不一定要生产公共服务，可以依靠服务外包、政府购买等方式，提高绩效而又不使政府人力资源服务机构一家独大。管制型的政府，其行为的突出特征是从决策、执行到监督，“全能”政府包揽一切，政府对经济社会的管理，既是“运动员”又是“裁判员”，工作人员具有家长制作风，而民众多处于被动接受管理的地位。治理理念则要求政府从“政府—市场—社会”的大视野中，找到政府职能的平衡点，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，解决好政府的权力过宽、对微观经济插手过细、对企业和社会组织管的过多的问题。(www.xing528.com)

第二，不适应从“自上而下的管理”，向“平等协商、共同治理”转变。传统的政府管理，强调的是自上而下的方式，权力运行的轨道是垂直的、纵向的，资源分配也是自上而下的，因此，越是基层占有的资源越少、拥有的自主权越小。治理理念要求政府不再是居高临下，而应是实现更多公民的参与、社会组织的参与，搭建协商平台，促进各方主体有机会公平博弈。政府不再是决定方，决策的过程不再是倾听多方意见后由政府决定如何做，而是由多方表明诉求后，集体商定如何做。如笔者在对吉林省内人力资源服务企业研讨时，很多企业表示“希望政府搭建平台，实时传递市场和行业动态，平台也用于问题探讨、信息共享和政策实施情况跟踪调查，让企业参与到市场政策的制定和执行中”。这说明企业已经有了朴素的、要平等参与人力资源服务政策过程的意识。

第三，不适应从“人治”，向“法治”转变。过去在吉林省的人力资源服务体系建设中，运用较多的是政策治理的方式，缺乏相应的法治规范。政策治理往往体现的是“人治”的实质。法治以完备的法律制度为依据，通过维护法律的权威来调整社会关系。而政策往往受到某届政府或领导者个人的影响，很难保证其持续性、稳定性与合理性。现在人力资源服务体系中的很多规范，都是由政府政策确定的，并未完全走上法治轨道。例如吉林省政府每年计划支出大量就业培训资金，但是现有政策只规定了不允许使用的方面，并未规定可以使用的方面，缺少专项资金的具体规定，造成基层单位为了避免违纪，宁可不用，大量资金结余。这样造成一个尴尬的局面：需要培训的求职者众多，想要参与培训的机构也不少，政府也有这部分预算，但真正的培训却并未有效开展。