政府在治理中的努力与理念

治理是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程，其目的在于在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。一般认为，治理主要体现工具理性，而制度则主要体现价值理性。当然，从长远看，这两者之间有着内在的联系。治理可分为“善治”与“恶治”，善治是对整个社会的要求，不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理，它是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。善治的基本要素包括：（1）合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；（2）透明性（transparency），即政治信息具有公开性；（3）责任性（accountability），即人们应当对其自己的行为负责；（4）法治（rule of law），即法律成为公共治理的最高准则；（5）回应（responsiveness），即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；（6）有效（effectiveness），即公共治理应该是高效率的。^[6]

在国家治理理念兴起并得到重视的背景下，对土地征收及其补偿过程中不断积聚和引发的矛盾与冲突，政府并非没有注意到。事实上，政府也按照“善治”的要求，采取了一系列措施，力图缓和土地征收及其补偿过程中的矛盾与冲突。这些努力既体现于实体方面，也体现于程序方面，一定程度上符合良好的治理所要求的一些要素，如公正理念、透明信息、公众参与、回应性、有效性等。

首先，在现有法律框架下提高土地征收补偿的具体标准，让农民得到比之前更多的补偿。国务院和国土资源部等部门不断强调要“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，并作出了“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”的规定。^[7](www.xing528.com)

其次，加强信息公开并完善土地征收补偿程序。土地管理法仅在第48条对土地征收程序有所规定，没有体现应有的程序公正要求。根据治理理念的要求，十余年来政府对土地征收程序进行了一些完善。如土地管理法实施条例第25条第3款中规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”国土资源部2001年发布、2010年修订的《征收土地公告办法》规定，被征地集体和农民可以对征收补偿方案提出不同意见，也可以提出听证的请求，相关行政部门应据此进行听证；必要时，方案应依法进行修改。2010年，国务院办公厅又专门下发《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，要求“建立健全征地拆迁信息沟通与协作机制，及时掌握和化解苗头性、倾向性问题，防止矛盾积累激化”。这些程序性规定表明，政府在土地征收过程中已经注意到，从治理的角度，土地征收并不是单纯依赖政府的力量即可有效完成的，而是必须让被征地农民参与到土地征收过程中来，充分尊重他们的知情权与参与权。

最后，强调土地征收补偿过程中政府行为的回应性与责任性。如2001年《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》（已失效）要求：“各级国土资源管理部门对被征地农村集体经济组织和农民通过不同渠道反映的征地补偿安置问题应高度重视，认真研究。应通过现场核实、联合办公或公文督办等形式，依照法律规定，实事求是地处理信访反映的问题。对补偿安置费用合法、到位，安置途径基本可行的，要耐心做好宣传、解释和疏导工作，取得群众的理解和支持；对补偿安置费用不合法、没有足额到位、安置不落实的，应责成市、县国土资源管理部门及时纠正；对侵占、截留、挪用征地补偿安置费用等严重违纪违法行为的，应移交有关部门依法严肃查处。”2011年，中纪委、监察部下发的《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》要求：“要督促地方政府及有关部门深入贯彻落实以人为本、执政为民的要求，加强和改进群众工作，畅通被征地拆迁群众反映问题、表达诉求的渠道，广泛听取群众意见，妥善解决群众的合理诉求，紧紧依靠群众的支持和参与开展征地拆迁。”这些规定都反映了政府在增加公权力主体行为的回应性与责任性方面的努力。