政府在经济中的必要作用

21世纪，政府应当或者可能在经济中发挥什么作用？这取决于多种因素。在前面几章中，我们分析了19世纪以来政府职能的演变，讲述了政府是如何在不同支出和税收水平下发挥不同的经济职能的。20世纪30年代以前，尽管政府支出（和税收收入）已经连续几十年上升，但以现代标准来衡量仍然处于较低水平。例如，1930年，瑞典和美国的政府支出（和税收收入）仅占国内生产总值的15%。相比之下，2009年和2010年，美国和英国仅财政赤字就接近其国内生产总值的15%。低税收、低支出下的“小政府”在那个时代看来是正常的，不过，当时包括凯恩斯在内的一些经济学家已经开始呼吁政府加强市场干预，曾经在19世纪非常盛行的自由放任主义不再受欢迎。社会力量发生了变化，一些力量争取到越来越多的政治权力，他们开始将政府视为推动社会变革的重要工具。

在19世纪后半叶和20世纪的大部分时间里，有一种新思潮逐渐流行起来，即增加政府支出有助于满足社会需要并提升公共福利。这一时期，大多数发达国家的政府支出（和税收收入）占国内生产总值的比重呈现持续上升的趋势。正如乔治·约瑟夫·施蒂格勒在半个世纪前所说的那样，政府每一次扩大支出看起来都是理由充分的。一般而言，与为融资而征税（或增加政府债务）所增加的潜在成本相比，由支出增加而带来的收益增加会受到更多的关注。经济学研究了这一现象。早在500年前，尼科洛·马基雅维里就在其经典著作《君主论》（The Prince）中指出，受益主体一般比较明确，难的是确定谁将负担成本，因为成本负担者必须是那些很难形成统一力量反对政府支出、征税或融资借款的群体。

随着历史的演进，增加政府支出越来越多地与一些救助方案捆绑在一起，这些救助方案一旦通过，政府支出就很难再减少。这为政府赢得了政治选民，也让民众相信政府支出带来的收益将转化为“权益”或者对社会的法定要求权。在这种情况下，政府预算不断增大，灵活性不断降低，未来政府可自由支配的支出在总支出中所占的比例下降。目前，在大多数年度预算中，政府真正可以自由支配的支出在总支出中的占比一般很小。如果不进行根本性的变革，政府很难削减支出。

如果一国民众（或者一个政治集团）认为政府有增加支出的空间，民众要求政府增加支出的呼声就不会停止。理论上，增加政府支出的要求可能是无止境的，同时，也会有更多的政治集团联合起来，迫使政府增加支出或采取能使他们受益的行动。如果增加政府支出的成本是分散的（例如，进行政府借款和征收普通税），增加政府支出的收益却主要由几个特定集团享有（在实施救助方案时一般如此），政府就会面临增加支出的压力。尤其是在“政府应当发挥更大作用”的观点被越来越多的人接受时，只要能在政治上得到回报（很多民主政府都声称，它们试图通过慷慨的政府支出方案促进社会公平），增加政府支出的要求就不会有止境。在宪法中规定限制政府支出的条款（就像瑞士那样）有助于应对增加政府支出的压力。然而，即便是在瑞士，在过去几年中，政府支出也大幅增加了。(www.xing528.com)

综上所述，现实世界中并不存在政治意义上的“最优”政府支出水平，也不存在经济意义上的“最佳”政府职能范围，这一点与大多数经济学文献的研究结论是不同的。有关公共产品和市场失灵的经济学文献认为，政府可以在诸如纠正市场失灵、提供公共产品等方面发挥作用，即存在非政治的、经济意义上“最佳”的政府职能范围。然而，现实世界中政府的经济职能在很大程度上由政治因素决定，并受到融资难易程度的约束；同时，政治和制度安排（宪法和财政规则等）也可能降低或增加决策者抵制不同集团要求的难度。从这个角度讲，保罗·萨缪尔森所谓“无法从逻辑上推出政府应发挥多大作用”的说法不无道理。

在一个民主化的市场经济环境下，政治对包括资源配置、收入再分配和经济稳定在内的所有政府职能均具有直接影响，政治甚至还会对促进经济增长和增加就业等定义不太明确的职能产生影响。我们之前的研究发现，在20世纪后半叶，政府提供公共产品的职能已经被弱化，取而代之的是收入再分配（分配职能）、对特定风险的防范（保险职能）和稳定经济等职能。事实上，对于一个社会而言，与收入再分配和稳定经济相比，提供公共产品是政府最根本的职能。从历史上看，在收入再分配和稳定经济两项职能缺失的情况下，社会已经延续了上千年。但是，如果政府不能提供基本公共产品（例如国防、司法和个人保护），社会可能无法存续。与过去半个世纪相比，政府提供公共产品的职能在未来几十年应当得到更多关注，并且可以采取与过去不同的形式。

来自美国的一组数据可作为以上研究结果的补充。从1970年至2000年，美国联邦政府的支出（国民收入和生产账户数据）在国内生产总值中的占比下降了5个百分点至6个百分点。2000年以来，这一比例虽小幅上升，但仍处于较低水平，与一个世纪之前的水平相差无几。然而，同期的政府转移支付却大幅上升，甚至超过联邦政府的税收收入。也就是说，如果美国政府只发挥资源配置的职能（主要表现为政府购买），那么，政府支出水平和税收水平将会非常低（数据来自Macron and Toder，2011）。