公共健康治理中的非政府组织：作用与影响

公共健康治理不可能不讨论非政府组织（NGO）在政策过程中的作用，在各种政策和所有治理层级，到处都可以看到非政府组织。不仅需考虑非政府组织在执行公共健康政策中的作用，而且还要考虑他们在提出公共健康议题，为特定政策选择进行游说、引导政治和行政决策等方面与日俱增的影响力。^[101]

在任何社会，民众都需要社会公共体来提供“公共物品”，其中政府是最常见的公共体。但是“公共物品”除了可由政府提供以外，还可由其他公共体——社会自治组织（如行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性组织等）提供。^[102]基于现代国家社会福利政策的持续扩大及公共建设的不断扩张，政府财政负担捉襟见肘，再加上继市场失灵后政府失灵的事实，现代政府面对公民多样化的需求，在施政作为上顿感无力。^[103]且行政国家异化会产生许多弊端，如腐败、滥用权力等。

各国民间自发性“非营利组织”兴起，乃分别担负起弥补社会需求和政府供给间落差的积极角色，因而成为政府部门、私人企业等社会机构之外的“第三部门”，^[104]当然营利性非政府组织作用也不容忽视。但总的来说，公共福利组织（非营利性组织）在数量上占新型部门总量的2/3，收入也占2/3，其雇员人数占总量的90%，在第三部门中占有主导地位。^[105]美国成年人中十之八九都至少属于一个非营利性组织，这种组织在美国有160万个。^[106]

非政府的社会公共体行使公共权力意味着行政权力转化为社会权力，“公共卫生主导的权力也因此由一元化走向多元化”^[107]，更接近公民，使得公民可更直接参与其运作和更直接对其监督。以预防疾病为例，其所需要的资源分散于不同的组织机构中，有效应对公共卫生威胁如HIV/AIDS等需要卫生服务机构、民间组织、政府的共同努力，^[108]更利于达到效果。

公共健康涉及多种卫生专业和服务机构所提供服务之间的相互依存关系，以及在卫生部门以外采取措施保障健康决定因素的必要性，这在慢性病的管理中尤为重要。在防治艾滋病中，政府可以通过将吸毒者转介到戒毒治疗和美沙酮维持治疗项目来减少毒品的使用。但是鼓励仍在吸毒者坚持使用清洁针具等项目来解决吸毒者HIV感染的问题，和雇佣非常规的外展工作人员（比如以往的吸毒者，包括HIV吸毒者），减免服务费，反复咨询和随访接触等，这些针对吸毒者措施不便由政府部门采取，这时候NGO的独特优势就显现出来了。

总之，公共健康作为一种“公共物品”，需要重视非政府组织的作用。至于哪些只能由政府提供，哪些则可由政府以外的“第三部门”提供，取决于“第三部门”的成熟和行政改革、政治改革的进程。但是，无论如何，政府职能将进一步转变、转移，国家行政的“疆域”将逐步缩减，这是21世纪行政法发展的鲜明走向。^[109]

【注释】

[1]罗豪才、宋功德：“公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视”，载《中国法学》2005年第5期。

[2]范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第22页。

[3]这些革命时期的公共卫生实践的宝贵经验在毛泽东《中国红色政权为什么存在》一文中得到了很好的总结。

[4][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第2页。

[5]王俊：《公共卫生：政府的角色与选择》，中国社会出版社2007年版，第61页。另见[美]斯科特·伯里斯、申卫星主编：《中国卫生法前沿问题研究》，北京大学出版社2005年版，第8页。

[6][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第261页。

[7]丛树海、李永友：“中国公共卫生支出综合评价及政策研究——基于1997～2002年数据的实证分析”，载《上海财经大学学报》2008年8月。

[8]朝鲜战争爆发，美军在东北等地发动细菌战，我国成立中央防疫委员会，在城乡开展以消灭传染病媒介物为主要内容的防疫卫生运动，这也是爱国卫生运动的由来，参见范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第23页。

[9][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第261页。

[10]王绍光：“政策导向、汲取能力与卫生公平”，载《中国社会科学》2005年第6期。

[11]王俊：《公共卫生：政府的角色与选择》，中国社会出版社2007年版，第62页。

[12][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第264页。

[13]范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第25页。

[14]刘士国教授为李燕著的《性别变更法律问题研究》（中国法制出版社2014年版，为刘士国主编的医事法专题研究丛书之一）所做的序。

[15]刘士国主编：《医事法前沿问题研究》，中国法制出版社2011年版，第6页。

[16]刘士国主编：《医事法前沿问题研究》，中国法制出版社2011年版，第18页。

[17]汪建荣等主编：《用法律保护公众健康——美国公共卫生法律解读》，中国科学技术出版社2008年版，第106页。

[18]范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第25页。

[19]范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第24页。

[20][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第3页。

[21]陶芳标等主编：《公共卫生学概论》，科学出版社2009年版，第272页。

[22]陶芳标等主编：《公共卫生学概论》，科学出版社2009年版，第271、272页。

[23][美]斯科特·伯里斯、申卫星主编：《中国卫生法前沿问题研究》，北京大学出版社2005年版，第11～16页。

[24]范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第24页。

[25]范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第24页。

[26]王俊：《公共卫生：政府的角色与选择》，中国社会出版社2007年版，第62页。

[27]Central Committee of Communist Party，State Council，Resolution of health reform of health reform and development（in Chinese），Beijing：Central Committee of Communist Party and State Council，1997.

[28][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第4页。

[29][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第28页。

[30][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第24页。

[31]有关数据引用自王绍光：“政策导向、汲取能力与卫生公平”，载《中国社会科学》2005年第6期。

[32]王绍光：“大转型：1980年代以来中国的双向运动”，载《中国社会科学》2008年第1期。

[33]范春主编：《公共卫生学》，厦门大学出版社2009年版，第25页。

[34]Liu X.，Mills A.，“Financing reforms of public health services in China：lessons for other nations”，Social Science & Medicine，2002（54），pp.1691～1698.

[35]Shu B.，Yao J.，“Preventive health care services in poor rural areas of China：a case study”，IDS Bulletin，1997（28），pp.55～60.

[36]张光鹏等：“中国疾病预防控制体系公共职能偏废的根源分析”，载《卫生研究》2005年第2期。

[37][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第260页。

[38][英]约翰·沃利等：《发展中国家改善公共卫生指南》，解亚红等译，北京大学出版社2009年版，第261页。

[39]Rodier G.，“Why was Toronto included in the World Health Organization’s SARSrelated travel advisory？”，CAMJ，2003（168），p.1434.

[40][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第269页。

[41]《宪法》第89条第7项、第107条、第119条。

[42]汪建荣等主编：《用法律保护公众健康——美国公共卫生法律解读》，中国科学技术出版社2008年版，第22页。

[43]汪建荣主编：《卫生法制实践与理论研究》，法律出版社2012年版，第102页。

[44]参见《立法法》第9条。

[45]段匡：《日本的民法解释学》，复旦大学出版社2005年版，第92页。

[46]汪建荣等主编：《用法律保护公众健康——美国公共卫生法律解读》，中国科学技术出版社2008年版，第110页。

[47][美]华莱士：《公共卫生与预防医学》，尹力、王陇德译，人民卫生出版社2012年版，第1409页。

[48]郭永胜、孙子迪、孙嘉悦：《卫生行政法基础研究》，法律出版社2012年版，第17页。

[49]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第18页。

[50]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第19页。

[51]Strauss P.，Administrative Justice in the United States，2nd Rev ed.，Carolina Academic Press，May，2002.

[52]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第113页。(www.xing528.com)

[53]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第114页。

[54]郭永胜、孙子迪、孙嘉悦：《卫生行政法基础研究》，法律出版社2012年版，第5页。

[55]刘得宽：《法学入门》，中国政法大学出版社2006年版，第229页。

[56]达庆东、田侃主编：《卫生法学纲要》，复旦大学出版社2011年版，第28页。

[57][美]华莱士：《公共卫生与预防医学》，尹力、王陇德译，人民卫生出版社2012年版，第1411页。

[58]刘善春、吴平：《卫生行政法研究》，北京大学出版社2007年版，第105～106页。

[59]参见《卫生行政许可管理办法》第2条。

[60]刘善春、吴平：《卫生行政法研究》，北京大学出版社2007年版，第109页。

[61]郭永胜、孙子迪、孙嘉悦：《卫生行政法基础研究》，法律出版社2012年版，第144页。

[62]郭永胜、孙子迪、孙嘉悦：《卫生行政法基础研究》，法律出版社2012年版，第165页。

[63]六大卫生即指环境卫生、食品卫生、执业卫生、学校卫生、公共场所卫生和放射卫生，都拥有各自领域的卫生监督法律和行政法规。传统的公共卫生法律制度由传染病、职业病防治与六大卫生等法律制度等构成。可参见刘士国主编：《医事法前沿问题研究》，中国法制出版社2011年版，第18页。

[64]详情可参见吴崇其主编：《卫生法学》，法律出版社2005年版，第五章、第六章、第十章部分章节。

[65]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第265页。

[66]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第266页。

[67]参见《卫生行政处罚程序》第2条规定。

[68]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第271页。

[69]郭永胜、孙子迪、孙嘉悦：《卫生行政法基础研究》，法律出版社2012年版，第219页。

[70]郭永胜、孙子迪、孙嘉悦：《卫生行政法基础研究》，法律出版社2012年版，第220页。

[71]张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，中国检察出版社2003年版，第11～12页。

[72]参见《行政强制法》第1条、第2条。

[73]参见《行政强制法》第10条、第13条、第17条第1款、第22条。

[74]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第479页。

[75]参见《行政强制法》第2条第1款。

[76]参见《行政诉讼法》第66条、《行政强制法》第2条第3款、第13条第2款。

[77]参见《行政强制法》第2条第2款。

[78]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第290页。

[79]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第10页。

[80]刘善春、吴平：《卫生行政法研究》，北京大学出版社2007年版，第23页。

[81]罗豪才、宋功德：“公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视”，载《中国法学》2005年第5期。

[82]中国城市低碳经济网，http：//www.cusdn.org.cn/news_detail.php？md=276&epid=378&id=209556，2014年8月4日访问。

[83]蒋梦惟：“我国七个碳交易试点全部启动交易”，载《北京商报》2014年6月20日，第2版。

[84]赵晶磊：“全国碳交易市场拟三年建成”，载《首都建设报》2014年6月11日，第2版。

[85][美]罗伯特·登哈特、珍妮特·登哈特：《公共行政：一门行动的学问》，谭攻荣译，北京大学出版社2013年版，第406页。

[86]蒋红珍：“论协商性政府规制——解读视角和研究疆域的初步厘定”，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2008年第5期。

[87][美]朱迪·费里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第49～50页。

[88][美]朱迪·费里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第49页。

[89][美]肯尼斯·F.沃伦：《政治体制中的行政法》，中国人民公安大学出版社2005年版，第288页。

[90]张敏：“协商治理及其当前实践：内容、形式与未来展望”，载《南京社会科学》2012年第12期。

[91][美]戴维·H.罗森布鲁姆、罗伯特·S.克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社2002年版，第355页。

[92]有关此案详情，可参见[美]朱迪·费里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第59～66页。

[93][美]肯尼斯·F.沃伦：《政治体制中的行政法》，中国人民公安大学出版社2005年版，第290页。

[94][美]肯尼斯·F.沃伦：《政治体制中的行政法》，中国人民公安大学出版社2005年版，第289页。

[95]Brooke Masters，“They’re Still Dyeing to keep Maraschinos Red”，Washington Post National Weekly Edition，24～30 June，1989，p.32.

[96]McGinnis J.，Foege W.，“Actual causes of death in the United States”，JAMA，1993（270），pp.2207～2012.

[97]Lawrence O.Gostin，Public Health Law：Power，Duty，Restraint，New York：University of California Press，2008，p.9.

[98][美]斯科特·伯里斯、申卫星主编：《中国卫生法前沿问题研究》，北京大学出版社2005年版，第4页。

[99][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第1057页。

[100]徐信贵：“美国的消费危害行政预警机制及其启示——以CPSC的危害信息披露实践为中心”，载《行政论坛》2011年第2期。

[101][美]罗伯特·登哈特、珍妮特·登哈特：《公共行政：一门行动的学问》，谭攻荣译，北京大学出版社2013年版，第87～88页。

[102]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第12页。

[103]吴琼恩主编：《公共行政学》，（台北）智胜文化事业有限公司2004年版，第242页。

[104]吴琼恩主编：《公共行政学》，（台北）智胜文化事业有限公司2004年版，第242页。

[105][美]尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，孙迎春译，中国人民大学出版社2011年版，第26页。

[106]Lester K.Salamon，America’s Nonprofit Sector：A Primer，2nd ed.，New York：The Foundation Center，1999，p.22.

[107]范燕秋主编：《多元镶嵌与创造转化：台湾公共卫生百年史》，（台北）远流出版事业股份有限公司2011年版，第374页。

[108][澳]Vivian Lin等主编：《中国卫生政策》，北京大学医学出版社2010年版，第114页。

[109]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第12页。