公共健康治理：权力分配与实践

当提及公共健康服务时，人们通常首先想到国务院卫生部门（卫生与计划生育委员会）、地方各级政府卫生部门等政府部门，因为国务院、地方各级政府制定的法规、条例中规定了这种责任，包括执法责任。国务院及地方政府部门根据《宪法》规定有“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“管理本行政区域内的卫生、民政、计划生育等行政工作”等一些权力，^[41]有权参与到环境保护、职业安全与健康、计划生育、食品药品管理之中。通过行政执法手段，设置一定的准入门槛、调整产品税收以促进健康利用，阻止不健康产品的使用，以及对可能影响国内商业活动的企业和个人的管制。政府主要是利用政策来影响公共健康，如发布命令、设立公共基金、实行某种政策。

在我国行政机构中，卫生与计划生育委员会是维护公共健康的主要实践者，许多卫生行动都是由其具体职能部门执行。不过其他行政机构也执行重要的公共健康方面的职责，如环保部许多的污染防控项目、劳动与社会保障部负责城市卫生保险与职业卫生、国家质检总局负责卫生监督、检疫与食品安全。虽然维护公共健康的行动与职责散布在中央政府各个机构内，但负主要责任的还是卫生部门（人口与计划生育委员会），具体包括公共健康政策制定、筹资、防护、信息采集和传播、能力建设、服务的直接管理等。

但是，除行政机关在公共健康治理中发挥核心作用外，立法和司法部门在公共健康治理中的作用同样举足轻重。立法与司法部门是国家权力的重要组成部分。近代法治国家大体都按照权力分立原理来组织国家形式，避免因统治权力集中于一人或一个机关行使而滋生专制独裁。把权力分属于数个机关行使，而各机关相互间处于抑制均衡关系以收抑制之效。在具体操作层面，因各国政治因素、历史传统等不一，形式不一，最典型的有美国的三权分立的总统共和制、英国和日本的君主立宪的议会内阁制、法国的总统制议会内阁制，等等。(www.xing528.com)

我国政权组织形式是人民代表大会制度，与资本主义国家鲜明的权力分立的议会制不同的是，全国性人民代表机关是国家最高权力机关，并直接行使国家立法权，拥有至高无上的地位和权力，其他机关都由其产生，对其负责，受其监督。国家机关全部体系主要包括七种，全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人大及人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。从中可以看出：我国国家机构相对复杂，但也体现权力的制约与平衡的原理，全国大大及其常委会行使立法权、最高人民法院及最高人民检察院行使司法权、国务院是最高行政机关，这种符合中国实际的权力分配制度对于我国公共健康治理影响甚大。