政府在共享经济治理中的作用及法律问题研究

（一）共享经济治理体系中政府角色的转变

作为一种新业态，共享经济在快速发展的过程中虽然激活了闲置资源，创造了零工就业机会，但是其破坏性创新和监管套利也对社会经济秩序和行政管理秩序造成了巨大冲击。^[25]一方面挑战着现有的秩序和管理制度，另一方面又因其代表了新兴的发展方向，使得各国政府在共享经济的监管问题上无所适从，陷入进退两难的尴尬境地。^[26]应对共享经济新业态，政府应摒弃直接监管的做法，应该充分利用共享平台参与准公共产品的供给，减少政府公共服务的负担，提高政府的治理威望。政府的主要角色应转变到为共享经济发展创造宽松营商环境和协调处理新引发的利益平衡矛盾方面。政府关注的重点应该是建立和完善补位性、底线性和保障性的制度及规范，完善新业态发展的市场竞争机制和社会保障机制，保障参与共享经济的劳动者的合法权益。政府还应推进公共数据开放和社会信用体系建设，积极利用大数据等新技术手段实现精准治理。政府和共享经济主体应该采取各种有力的措施，建立公众参与共享经济治理的激励机制，促进公众参与共享经济的治理，实现共享经济多元共治的治理目标。总之，共享经济作为一种新业态，促进了社会发展，丰富了人民生活，但也冲击着既有的官僚组织体制，改变着社会经济秩序和政府的监管状态，已成为影响治理政策的重要力量。促进共享经济的治理是确保其可持续发展的重要问题，对于政府而言，既要促进合作治理又要做到有效监管，这是治理共享经济的新思维。^[27]政府的治理角度应该从领导者转变为合作者，从管理者转变为服务者，从执法者转变为协调者。总之，政府应该为共享经济创造公平、自由、效率的营商环境。当然，政府角色的转变并不意味着政府完全放弃其监管职责，而是政府在特定领域或是事项上应该适当放权，建立以共享平台为中心，由政府主导，市场、社会各方主体积极参与的合作共治的治理机制。

（二）共享经济治理过程中政府监管模式的转变

在共享经济的监管问题上，美国联邦贸易委员会就建议相关司法管辖区，要避免采取有可能阻碍竞争的措施，并且此种措施还不应当超出必要的合法保护消费者或实现公共政策的目标。^[28]我国有学者从经济法的基本原则出发，认为对共享经济的规制应当遵循法定原则和公平原则。^[29]也有学者从行政法的角度出发，认为我国应采取《行政许可法》所设定的回应型规制框架，发掘共享经济技术特征背后的公共资源配置和公共利益保护，在创新与潜在风险之间保持平衡。^[30]在国家层面上，2017年7月3日，国家发展改革委等8个部委联合出台《关于促进分享经济发展的指导性意见》，指出应按照“鼓励创新、包容审慎”的原则，发展与监管并重，完善共享经济发展行业指导和事中事后监管。^[31]《中国分享经济发展报告2017》也指出，“审慎监管、底线监管、事后监管、协同监管”对引导分享经济的健康发展十分重要。^[32]此外，重庆市人民政府出台的相关意见中指出，应摒弃传统的处罚机制，采取约谈等灵活方式，打造共享经济柔性监管环境。^[33]英国成立了共享经济行业自律组织（Sharing Economy UK）来实现自我管理，意大利则开国际社会共享经济之先河，采取单独立法的方式，推出“共享经济法案”，其中第3条规定要建立“竞争与市场署”负责监管共享经济的数字化平台，建立平台的“全国电子登记册”。^[34]

对于共享经济，不监管或者过多的监管都难以奏效。政府在监管的过程中应寻求适合共享经济的监管模式，维护市场秩序，在保证经济活动正常进行的同时，不扼杀共享经济的活力。在制度层面，首先，完善监管机制。需要及时完善相关法律法规，围绕共享企业的监管、从业人员的保护、消费者权益保护，建立完善的监督机制。其次，要明确事前监管和事后监管的价值目标。对于一般负面清单领域需要确立以事后监管为主的监管制度，逐步由事前监管向事后监管措施转变；对于正面清单领域，应明确事前监管的重要性和必要性，政府依法履行职责严格审批职权。最后，重视软法在共享经济治理中的重要作用。通过软法对共享经济进行鼓励、促进、协商、指导，采取开放、包容审慎、友好协商的态度，针对不同类型的共享经济，通过制定不同的行业规则规范和引导共享经济的发展。在操作层面，首先，应建立多元合作善治的监管模式。政府单极监管模式难以适应共享经济的多边性、复杂性发展需要，应与共享平台、供需方、社会建立多方协作共治的治理机制。其次，利用大数据和互联网的科技创新引导共享平台积极参与公共治理。共享经济是基于“互联网+”平台经济的大数据产物，政府应通过合作机制引导共享平台参与公共产品的供给，建立市场参与公共资源配置的公共善治新机制。最后，建立大数据社会信用体系。政府应充分整合各种社会资源，逐步建立社会信用体系，降低社会交易成本，为共享经济创造良好的营商环境。(www.xing528.com)

（三）政府在共享经济治理中的功能定位

我国在十九大报告、政府工作报告中多次提及发展共享经济，国家发展改革委等多部委也联合出台了《关于促进分享经济发展的指导性意见》，皆旨在加强对共享经济的顶层设计。应当看到的是，在我国共享经济爆发式增长之后，各地出台了一系列的网约车管理细则，但这些细则主要是对司机和汽车的市场准入和经营活动进行了规范和一定程度的限制。许多学者指出这些政策背离了共享经济的发展规律和国家政策，认为在总体上，我国对共享经济应秉持相对宽松的监管政策，通过不断试错来作出制度上的回应，而非过分强调法律规制，扼杀共享经济的发展活力。^[35]由于共享经济平台在本质上也是一种市场，其具有制定市场交易规则的能力和优势，并且能够借助互联网技术实现对交易过程以及交易主体基本情况的记录，其在某种程度上变成了一个交易的监管者。因此，从政府的角度而言，通过“政府管平台，平台管用户”的监管机制，能够有效降低政府的监管成本，也能够通过平台的自治来最大限度地激发市场活力，鼓励创新。^[36]以上学者反对政府对共享经济进行监管或干预的观点值得商榷。对于共享经济新业态，我国目前的监管政策的核心是“宽容审慎”，“宽容”并非“纵容”放任不管。对于适用负面清单管理的竞争性领域，遵守“法不禁止即自由”的原则，由市场决定，政府无须干预，但对适用正面清单管理的非竞争性领域，政府的“审慎”监管是必需的。网约车和共享单车都属于准公共产品领域，需要政府参与资源的配置。因此，对网约车和共享单车市场因前期的无序竞争引发的市场失灵以及“公地悲剧”，政府应痛定思痛，积极履行其监管职责规范网约车和共享单车市场。

共享经济的自我监管尽管具有更多优势，但却存在过于关注商业利益，因监管套利，自由放任，甚至可能导致垄断，造成市场中的不公平竞争等问题。为充分激发市场活力，推动社会闲置资源的高效利用，打造新的经济增长点，政府对共享经济的治理不应该回避以下问题：第一，如何更好地适应共享经济以便更有效地提供公共服务；第二，如何解决共享经济发展中的困境；第三，如何确保共享经济能真正实现公平；第四，政府部门对共享经济的监管职责是什么；第五，如何构建社会信用评价体系；第六，如何保障共享经济从业者的权益，第七，如何确保共享参与者的个人信息安全。^[37]因此，在共享经济治理过程中，政府并非“局外人”，而是因地制宜地依法参与并主导了共享经济的可持续发展。

首先，政府应明确对共享经济治理的边界和权威。政府作为共享经济的治理主体，应该明确其依法享有的监管职责，合理界定其治理过程中的“包容”与“审慎”的边界，不越权、不怠政、不缺位、不滥权。依据共享经济商业模式的基本特征，鼓励共享经济的创新，并建立与之相适应的政府治理模式与权威，防止共享经济破坏性创新的新自由主义对共享经济新秩序的破坏。其次，政府应建立新的治理机制。在坚持政府主导地位的前提下突出综合、协同、合作治理；在坚持法治规范统筹的前提下突出服务、协调、激励治理；在确保国家全局利益的前提下突出共享经济新业态的特色治理；在坚持制度、道德、法制建设的前提下突出现代科技手段治理。政府除了转变政府职能外，还要在减少政府层级、优化政府组成、增强政务信息透明度、建立众多针对性的政府微型服务平台等方面进行全面改革。随着共享经济的快速发展，政府公共机构需要处理其不利因素。未来的政策应鼓励共享经济的创新采取“宽容”政府，同时针对不同共享经济商业模式“审慎”制定监管政策。最后，政府应充分利用共享经济平台参与准公共产品的供给。政府可以利用数字平台提高公共产品供给的效率，可以与共享平台签约以补充公共服务，实现公共资源的公平再分配。例如，鼓励共享平台参与教育资源共享、网约拼车，以及共享单车“最后一公里公共交通服务”等。