贫困治理：街头官僚行动与政策实践的再造

按照国家贫困治理的行动体系和制度实践，中央负责有关国家扶贫开发政策的顶层设计和资源分配，由各级地方政府承担各自区域内的政策制定完善、指标和资源分配，以及运作管理过程中的监督评估等相应职责。而位于国家科层体制“金字塔”底端的乡镇政府及其权力延伸的村民自治组织，无疑成为贫困治理政策执行和落实过程中最主要的基层行动者。在贫困治理终端及政策实践场域的乡村，乡村干部的政策执行行为和执行结果，在一定程度上决定了国家贫困治理目标的实现程度。在中国独特的压力型体制下，精准扶贫的政策过程经历了目标任务的层层传递和逐级加码，这一上升到国家政治任务的精准扶贫运动无疑也成为基层乡村的中心工作和政治任务。在此背景下，岩村及其所在的河乡领导干部通过驻村包村等形式进入到村庄政策执行的一线和现场，与其权力延伸的村庄干部一起，开始作为政策执行前端、与村民面对面直接接触的乡村“街头官僚”，参与到贫困人口精准识别、产业扶贫项目实施以及应对上级检查考核等相应的活动过程中，并与“在场”的国家领导人、上级政府代表以及广大村民一起，构成村庄政策实践场域的重要行动者。

具体来看，在岩村精准扶贫的贫困人口识别过程中，乡镇政府按照国家及上级政府的要求，制定了乡村贫困人口识别的具体标准和流程，突出贫困人口公开评审、建档立卡数字化管理等国家贫困治理的参与性、技术化和精细化特征，以及压力型体制下各级政府将国家扶贫目标转换为政府工作任务，对其完成时间、完成质量、相应材料收集等具体性工作要求的强调，并依循科层组织结构的行动要求，形成了村庄贫困人口识别的相应文本性规则。在村庄实践层面，由于受乡土社会人情网络的影响，贫困人口民主评议过程中出现了“选亲未选贫”的意外性政策后果。为此，村组干部在具体操作中不得不进行相应的自由裁量，通过治理规则的再造，摒弃或象征性地执行上级的相应程序性要求，而在实践过程中采取另外一套由村组干部个人推选、更为“有效”的识别方式。乡镇干部实际上默许并认可了村干部的规则再造行为，并在贫困人口的建档立卡管理过程中，由“指导者”跃升为“主导者”，以弥补村组干部精准识别工作过程文本化、数据化的能力缺陷，确保精准识别管理工作的“有理有据”。在此过程中，乡村干部基于其街头官僚的多重身份以及街头行政的空间特征，进行国家贫困治理政策文本规则的再造，从而在乡村干部协作下，“不合法”地产出了更为“合情、合理”的识别结果。在岩村以扶贫项目推进精准扶贫过程中，为推进项目实施中土地流转和项目区违种问题的解决，乡镇干部主动进入农户日常生活，利用其“国家干部”和“明白人”的身份以及面对面互动关系的建构，通过算账等理性行动场景的生产，引导农民“自愿”同意土地流转。在解决项目区违种问题的拔苗行动中，村组干部则通过“换村拔苗”的政策执行方式，构建一种陌生化的政策执行场景，从而规避来自村庄的熟人关系，以及附着其上的传统道德评议和舆论压力，“顺利”完成了上级政府下达的政策任务，即乡村干部制造相应的执行场景，通过讲道理、规避熟人关系等变通性策略推进政策任务的执行。在应对国家和上级政府对政策运行的检查考核过程中，乡村干部则致力于村庄政策执行实践中“呈现结果”的生产再造。一方面，在上级检查前突击补充和完善相应的文本和数据材料，另一方面则是在贫困治理的现场进行查漏补缺、锦上添花，并在迎检过程中有选择性地进行现场场景的呈现。可以说，自由裁量能够从宽泛意义上概括乡村干部的政策执行行动。但实际上，乡村干部更是基于其兼具街头性与官僚性身份、面临科层组织和乡土社会双重空间以及正式互动与非正式互动并存的街头官僚特征，有选择地进行相应的自由裁量，从而表现出富于变通性的执行行为和行动策略。(www.xing528.com)

由此，本书将精准扶贫的政策执行与乡村干部的街头官僚行动相结合，展示了乡村干部作为基层政策执行者的实践行动和行为策略。村庄精准扶贫政策执行过程中，乡村干部作为基层政策执行网络的重要行动者，主导并参与了精准识别、精准实施以及精准考核等一系列政策过程，并在科层体制以及乡村共同体共同形塑的行动情境中，利用其街头官僚的身份、政策执行空间以及与政策对象面对面的直接互动关系，对贫困治理过程中的规则、场景以及呈现结果进行相应的生产再造，从而推进国家贫困治理目标以及上级政策任务的实现和完成。