乡村社会是国家与农民、政府与社会之间联结的结点。一方面，国家权力通过乡镇基层政权及其村级代理人向农村社会进行渗透和延伸；另一方面，农民通过乡镇基层政权以及村级代理人进行必要的回应和反馈。由此，乡镇政权及其村级代理人构成国家汲取农村社会资源以及提供公共服务的重要组织平台和载体，也是国家政策以及治理目标的实际执行者。
1.国家行政管理序列中的乡镇干部
乡镇位于中国国家行政管理体系的最低层级，国家公共政策的执行离不开基层乡镇的参与和配合。从中国国家主导的贫困治理政策过程来看，政策的制定往往以中央为起点，各省、县、市依据中央制定的政策方针，形成地方性的具体政策措施。乡村则处于政策过程的末梢，并由国家权力的基层代表——乡镇政府及其村庄代理人来具体负责公共政策的村庄执行，“层层下指标、逐级抓落实、签订责任状、分级去考核”成为中国政府上下级关系的形象写照。
从历史上看，乡镇是国家政权建设的产物。通过建立相应的官僚组织机构，国家权力实现了基层社会的延伸。中华人民共和国成立以后，中国开始了全国范围的基层政权建设，在地方实行县、区、乡三级人民代表制度，并规定了乡（行政村）的职责权限和机构设置。1954年，中国首次以宪法和地方组织法形式明确规定乡镇作为国家最基层的政权组织。1958年以后，乡镇体制被人民公社制度所替代。直到1982年，国家重新以宪法形式确定了乡/民族乡、镇为农村基层政权形式，并开始地方乡镇政府的恢复重建。到1985年，人民公社解体，乡镇重新成为中国最基层的政权组织，并形成了“条块分割”“双重领导”的乡镇结构。1988年以后，国家开始在农村推行村民自治制度，从而形成了“乡财县管”“乡政村治”的地方治理模式。在此期间，国家不断进行乡镇政权改革，包括通过撤并乡镇、机构精简、职能转化等对乡村关系、县乡关系的调整和转变，并溯沿国家行政体制改革的科层化和理性化方向发展。特别是新世纪以后，为应对农村衰败以及乡镇机构膨胀、财政困难等基层社会治理问题，国家开始在农村进行税费改革以及基层治理机制的规范化、制度化建设，逐渐突出了基层管理的“技术治理”面向[47]，并由此改变基层政府的治理生态和国家与社会关系，促进乡镇政府由“管治政府”走向“服务政府”、从地方资源汲取转向农村公共服务供给。
作为国家科层体制的底端，乡镇不仅承担来自上级和国家交办的大量公共事务，也以其国家权力的代表面向基层社会的治理问题，承担促进农村经济社会发展、加强公共服务建设、维护基层社会管理以及乡村社会稳定和谐等职能。目前来看，乡镇政府一般包括党委、人大、政府三大领导机构，并按照国家政府部门的机构安排，设有党政、综治、民政等内设机构以及派出所、司法所等直属单位。因此，位于科层制官僚体系末端的乡镇政府，在日常运作特别是上级政策的执行过程中，既要面对科层体制内的各级上级政府，又要面对政府系统中的不同职能部门。不仅服从于科层体制内的上下级权力关系，还要面对具有多重目标和利益的政府部门。加之机构精简要求带来的人员有限以及农村工作的具体性和复杂性，乡镇一级政府虽然在组织结构、权力体系等方面依照相应科层制的规制设计而成，具有现代官僚制组织的特性，但实际上，乡镇政权的实际运作逻辑与现代官僚制的理性化、制度化特征相去甚远。[48]面对科层组织的压力以及复杂的乡村社会，乡镇政府一般很难进行专门的、岗位化的行政建制和职能划分，而是形成了特定的干部划片、包村等人员设置和管理形式，以及面对临时性、突发性上级任务时采取的突击、会战等运动式工作方式。[49]“上面千条线，底下一根针”“下去一把抓，回来再分家”构成基层政权运作的日常实践形态，由此也产生了“协调型政权”[50]“维控型政权”[51]“正式权力的非正式运作”[52]“双线运作”[53]“共谋”[54]“变通”[55]“选择性执行”[56]“策略主义逻辑”[57]等基层政权形象和运作模式的描述。这些一方面反映了“压力型体制”[58]、权威体制与有效治理之间的矛盾[59]等中国科层组织结构的独特情状；另一方面，也与非程式化的乡村社会[60]“权力的利益网络”[61]、日常生活原则和民间观念[62]等乡村共同体社会特征密切相关。
从中国贫困治理的组织机构设计和行动体系来看，国家从中央到省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府都成立了相应的扶贫开发组织机构，以负责本地扶贫开发工作，并实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。[63]而在乡镇一级，国家并未设立专门的扶贫机构或部门。2011年以前，一些贫困乡镇内设的扶贫专干等职位也大多为公益性岗位或由乡镇干部兼职。然而，国家启动正式的农村扶贫开发进程以来，农村贫困治理同其他惠农政策的落实，已成为各地区尤其是贫困地区乡镇政府的一项常规性工作。用乡镇干部的话说，“以前乡镇虽然没有专门搞扶贫，但所有的工作都是围绕扶贫在做”。特别是精准扶贫政策提出以后，国家进一步将其上升到全面建成小康社会以及社会主义本质要求和党的重要使命的战略高度，将扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局、实现第一个一百年奋斗目标的重点工作等，精准扶贫开始成为各级党委和政府的一项重大政治任务。在调查地区岩村，地方政府提出以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，将脱贫攻坚作为“十三五”时期全县的头等大事、首要任务和第一民生工程，并制定了全面完成脱贫攻坚的具体任务，以及“省领导包县、市领导包乡、县领导包村、乡领导包户、党员干部包人”的“五包”责任制。按照县委领导、政府统筹、人大和政协参与、部门指导、乡村实施的工作思路，明确各级各部门在扶贫攻坚中肩负的职责，层层签订责任书，立下“军令状”。由此，贫困乡镇党委、政府的主要负责人也成为开展精准扶贫工作的第一责任人，要求按照国家和上级政府政策要求，承担贫困信息收集、指标分配、规划制定、政策项目落实以及应对上级检查考核等工作，成为贫困治理行动当中的信息认证者、政策落实者、资源分配者、资源传递者以及成果展示者。(www.xing528.com)
2.作为多重代理的村庄干部
20世纪80年代，伴随农村土地家庭联产承包责任制、“包产到户”等农村改革措施的推行，国家开始在农村建立起村民委员会制度，以实现对农村社会的再次整合和重构。通过乡镇政府和村委会组织形式，中国农村形成了村民自治的基层治理模式，也确立了村庄在国家与农村社会互动中的中介地位。[64]
从政策规定和理论上讲，村一级是村民自治领域，具有社会自主性，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡镇政权作为国家意志最基层的代理人，与农村社会在村一级进行互动，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会由主任、副主任、委员等三至七人组成，通过村民会议和村民代表会议等形式讨论和决定有关村庄发展以及村民利益的主要事项，并承担村庄生产服务、人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育、环境保护、法律政策宣传、文化教育、科技普及等工作，以及协助乡镇人民政府开展相应的工作。[65]由于村民委员会的自治组织性质，村干部并不享受国家体制内干部的工资和福利待遇，一般由乡镇政府发放一定的补贴。而事实上，作为村委会指导单位的乡镇政权，一方面，其本身处于国家自上而下的科层体系当中，受到压力型体制、向上负责制等相应激励约束机制的制约，科层制的逻辑使其以完成上级交办任务为工作导向，并通过复制目标管理责任制的“责任链条”，将村委会一同纳入“责任—利益”的共同体，并在帮助国家汲取资源、维护基层社会稳定等方面形成一致的行动要求和运作目的；另一方面，乡镇政府掌握着村庄分配的利益和资源且乡镇的自由裁量行为加剧了村庄对于乡镇政府的依赖，这在贫困地区农村尤为突出。此外，乡镇领导的权威以及村庄干部本身的利益取向，也使其产生了对乡镇干部的依附和从属。因此，乡镇领导与村庄干部之间往往形成相应的责任——利益联结，以顺利完成上级工作任务或实现自身利益。甚至在许多地区，乡镇政府的深度介入，使地域社区内的权力与资源落在少数村庄精英手中，形成地域社区的强政府。[66]此外，中国“党和国家相互嵌入”的独特政治生态[67]，以及基层党委权力延伸和村“两委”主任书记“一肩挑”的事实，不仅造就了农村党委与村委会之间的复杂关系，也使得村民自治组织的村庄干部行动首先要与国家政治导向保持一致。由此，村庄干部大多被视为基层政权的延伸或乡镇的手脚，扮演着上级政府代理人、国家利益代理人以及村庄代理人、家庭代理人等多重复杂角色。乡村之间也并非简单的“领导关系”或“指导关系”，而是存在多重互动关系；“乡政村治”不仅存在“上下分治”与“并立分治”两种结构形态[68]，在“乡政村治”的实际运作中，也产生了行政化的乡村关系以及放任型的乡村关系。[69]税费改革以前，国家与村庄的关系集中体现为国家对农村的汲取，继而产生了“汲取型”的基层政权，也形成了作为乡镇权力延伸和“行动手脚”的村庄代理人，以及国家与村庄和农民之间的紧张和对立关系，即村委会在协助乡镇政府执行国家政策法规、完成税收、计划生育、维稳等典型刚性工作任务过程中，逐渐成为乡镇政府在村庄的权力代表和“行动手脚”，并由此衍生了村干部具有行政化、官僚化色彩的工作方式以及干群关系。而农村税费改革以后，国家开始通过“一事一议”方式解决农村生产服务当中的公益事业建设。但囿于村集体经济匮乏以及乡镇财政运作的困难，贫困地区农村公益事业建设往往陷入尴尬境地。与空壳化的农村整体情状相一致，村民自治组织也处于悬空或职能虚化的状况。用调查中村干部的话来说，“村干部真是闲，一年到头也不会开一次会，一般就是通知收收保险费、妇女计划生育检查……村干部都在外面打工、做生意、跑运输了。”[70]
近年来，伴随国家农业税取消以及一系列惠农政策的实施，国家试图转变基层汲取型政权以及悬浮型政权的弊端，开始实施“给予型”的基层政权建设，甚至撇开县乡政权和村级组织，持续加强国家直接与农民打交道的能力，以巩固国家与农民关系日趋改善的成果。[71]精准扶贫政策的提出，农村贫困治理日益成为国家和地方各级政府的首要政治任务、中心工作，与之相伴的则是大量扶贫资源、项目进入乡村社会，形成了新一轮的“政策进村”“项目进村”和“干部进村”运动，由此产生了村民自治组织及村干部治理形式的重要转变。与此同时，地方政府不断涌现出缩小治理单元的“网格化治理”、政府购买村级公共服务等创新性方式来加强村民自治的基层社会管理。可以说，乡村关系是国家与社会关系的一个缩影，国家治理的形式和内容既形塑了基层国家以及乡村与农民的关系，也受到后者的影响。以村委会为主体的村民自治建设体现了国家、科层以及农民的不同行动逻辑。
因此，在农村贫困治理的基层场域，村庄及其代理人无疑被纳入从国家到乡村的贫困治理行动网络，不仅作为乡镇地方政府的权力延伸或“行动手脚”，承担贫困治理过程中相应的工作任务，也是村庄承接国家扶贫资源、项目以及动员、组织贫困治理对象的平台和基础。与此同时，精准扶贫政策还通过驻村干部、第一书记等制度强化村级组织的治理能力，并在精准扶贫的技术治理方面强化了村庄干部的治理能力和要求。这些政策规制和制度安排，都将改变以往附属于乡镇干部或悬浮于村庄治理的村庄干部形象，并构成村干部这一街头官僚在精准扶贫政策的村级执行过程中重要的制度环境。
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