贫困现象自人类社会产生之日起就已经存在，但贫困作为一种社会公共问题而进入国家和公众的视野则是在18世纪以后。在此之前，西方社会将贫困视为流民问题或个体现象，并由于其个体的主观因素或懒惰等道德原因而加以否定或排斥。即便国家组织采取相应的救济措施，也主要是为了防治流民带来的社会不稳定问题。在中国封建社会，贫困也往往与灾害、饥荒等问题相联系，并未受到专门性的治理和解决。现代国家出现以后，个体贫困逐渐与国家经济发展问题相联系，贫困不仅作为一种社会问题，也成为重要的政治问题。“为履行政府的父权主义责任和确保政权体系的合法性”[1]，化解和消除贫困问题开始被视为国家的重要责任和使命，以及国家或政府构建执政合法性的基础和来源。特别是在给予型的国家治理形态中，通过帮助农民在经济上摆脱贫困，也是生产国家政权合法性的重要途径。[2]可以说，贫困及反贫困既是作为发展的实际问题而存在[3]，又是现代国家生产建构的一套话语体系，甚至发展成为一种国际性的共识，在世界发展议程中占据重要位置。
中国自20世纪80年代正式开启了农村扶贫开发的制度化进程。在此过程中，国家逐步构建了以政府为主导的减贫话语体系以及专职职能机构，渐趋形成了稳定的制度安排和组织体系。通过自上而下的科层组织结构、扶贫的道德化宣传以及强有力的国家权威体系，国家将贫困治理的政策、组织和资源等输入基层社会，力图实现农村贫困问题的纾解或消除。当前，国家提出精准扶贫政策作为农村贫困治理的主要制度安排，并逐渐形成了有关精准扶贫对象、主体、规则、标准以及实现目标的政策建构，以及自上而下以政治任务和运动式治理推进的精准扶贫脱贫攻坚行动。在乡村贫困治理的政策执行场域，依据国家有关精准扶贫的“行动脚本”，围绕政策的执行和落实，政策规则、科层组织体系、村庄共同体以及国家、基层政府、农民等多个行动者，共同构成了乡村贫困治理的政策执行网络。本章结合精准扶贫政策本身，分别从宏观、中观和微观层面对农村贫困治理的政策建构、行动安排以及基层行动者三个层面予以阐述，旨在从整体上揭示国家贫困治理的精准扶贫政策及其基层政策执行的行动体系。(www.xing528.com)
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