中国政策决策的过程分析

想要了解中国各种利益集团的影响机制，首先就要明确中国经贸政策决策的过程，以及在这个过程当中的决策主体和影响因素。知道中国政府的整个决策过程有助于理解利益集团在中国为什么会采取有别于西方国家的影响方式。中国的政治体制决定了国家政策决策的过程，因此考察中国政策决策的核心便是考察中国的政治体制。考察中国政治体制就是考察党、国家和社会的关系。从总体来看，党、人大、政府三位一体且以党为主的政治模式成为制定中国经贸政策的政治基础（陈水生，2012）。党在各个事务中处于核心地位，党、人大和政府的关系成为当代中国政治关系中最为根本的关系，三者关系问题直接影响到国家的权力结构，因此也就直接关系到政策的制定（林尚立，2001）。

从法理上看，与西方国家三权分立制所不同，中国所实行的是议行合一制，其主要的内容为：全国人民代表大会是国家的最高权力机关；全国人民代表大会也是一切政府权力的唯一来源和归宿，一切政府权力都是由全国人民代表大会派生出来并且可以还原回去的；全国人民代表大会位于其派生出来的各种政府机构之上，对它们进行领导和监督；由全国人民代表大会派生出来的各种机构不得与之平行和抗衡，更不得超越其上（刘峰、舒绍福，2008）。事实上，当代中国的政权领导组织除了全国人民代表大会和政府机构外，还包括了中国共产党组织在内，而党组织正是中国政权体系的核心，最终形成了以党组织为中轴的党政军法一体化的国家政治体制。具体而言，如图3.3所示，朱光磊（2008）将中国议行合一制下的政治体制描述为以中共中央委员会为核心的“6＋1＋2”体制。其中，“6”指的是包括中共中央委员会（包括中央政治局和中央书记处）、中共中央纪律检查委员会、全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、中央军事委员会和中国人民政治协商会议全国委员会在内的六大领导班子；“1”是指国家元首；“2”是指最高人民法院和最高人民检察院。

图3.3　中国“6＋1＋2”的议行合一制

资料来源：作者根据朱光磊（2008）、胡伟（1998）的资料整理制作。

正如胡伟（1998）所言，中国经贸政策的制定和执行过程，实际上就是以中国共产党为首的，所有拥有当下中国社会公权力的组织机构的决定和实施过程。下文阐述了在政策决策过程中党、人大和政府各自承担的角色。

（1）中国共产党：决策核心

中国共产党组织在当代中国各级事务中发挥主导作用，在各级政治组织中担任领导核心（胡伟，1998）。因此，在政策决策过程中，党组织是事实上的决策核心。根据《中国共产党党章》的规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会和中央委员会。但是，在时间上由于党的全国代表大会需要五年才召开一次，因此一般而言，中央政治局及其常务委员会以及中央委员会才是中国政策的真正决策机构。对于日常一般性的政策，政治局及其常委会便拥有决定的权力，而对于带有方针路线性的重大决策，则需要召开中央全国会议才能够决定（陈水生，2010）。只是，即便是需要中央全会讨论才能够确定的政策，其实也都是经过了政治局及其常委会、政治局会议和中央工作会议事先讨论的，并且没有明确的规定哪些政策只需要政治局及其常委会制定，哪些政策需要中央全会才能制定。总的来看，包括经贸政策制定在内的各种事务中，中国共产党都处于绝对的领导地位。经贸政策涉及整个国家的运行目标和方针，因此事实上的决定权在中央政治局及其常委会以及中央委员会。

（2）全国人民代表大会：立法、选举与重大事项的决定

尽管中国共产党是领导核心，但是党的决策如果要上升为国家法律，则必须经过全国人民代表大会的合法化程序。全国人民代表大会作为国家最高权力机关，其基本功能就在于使共产党组织的意志合法地转变为国家的意志，也就是使共产党组织所主导的政府过程在形式上转变为国家政权主导的政府过程从而具有合法性（胡伟，1998）。由此可见，全国人民代表大会与中国共产党之间存在着密不可分的关系，而其在中国政治体制中的特殊作用也无法被取代。(www.xing528.com)

根据《中华人民共和国宪法》第五十七条的规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，对全国人民代表大会负责并报告工作。人大及其常务委员会通过行使立法权、人事任命权以及直接行使重大事项的决定权等，从而在行政决策制定中发挥着重要的作用。”依据《宪法》第六十二条的规定：“全国人大的职权主要包括立法权监督权、选举任免权、国家重大事项的决定权。全国人民代表大会常务委员会具有下列职权：立法权、重大事项决定权和任免权。”从上述表达中可以知道，中国共产党与全国人民代表大会之间的关系体现在以下两个方面：一是在法律制度中，全国人民代表大会地位最高，中国共产党必须遵守全国人大所制定的宪法和相关法律，必须在规定的范围内活动，全国人大有权追究任何违法行为；二是在政治体制中，党的领导地位又反过来决定了党要实施对国家机关的领导，全国人民代表大会也要服从党的领导（蔡定剑，2003）。正是由于这样一种相互制约、相互领导的关系，全国人民代表大会虽然在法理上是最高权力机关，但是其决策功能往往是形式上，其实质的作用更多地体现在代表各方利益影响决策以及监督各级政府行为上（王长江，2009；张西勇，2014）。总之，全国人民代表大会接受共产党的领导，同时也监督和影响党的行为，这使得全国人民代表大会制所体现的不是一般的民主制，而是一种从属于外部集中制的特定民主制。

（3）政府机构：委托—代理、协调一致

中华人民共和国中央人民政府，即国务院，是中国最高国家权力执行机关，也是最高国家行政机关，其核心由国务院全体会议以及国务院常务会议组成。政府机构虽然参与到政策决策过程当中，但与上面两者相比，其主要的责任是根据已经制定的政策方针和路线进行具体的政策执行和实施。根据国务院组织法的规定，对国务院工作中的重大问题，必须经常务会议或全体会议讨论决定（朱光磊，2008）。但是，该规定并没有明确这两个机构是如何分工的，从日常工作的情况来看，国务院全体会议的内容一般是较为宏观和重大的问题，如布置一个时期的国家重要行政工作、研讨国内外形势和政策问题等。国务院常务会议的内容则多为具体问题，如讨论通过由各部委起草并需提交全国人大或人大常委会审议的法规等。对于重大政策决策，政府机构执行党的决定，对于日常经贸政策事务，国务院及其下属各部门依据既定发展总方针进行决策。

此外，值得注意的是，总理、副总理以及部分国务委员不仅在政府中身居要职，而且他们往往都是中央党组织和全国人大的成员，因此这就使得他们也拥有了参与重大政策决策的权力。总之，尽管国务院以及地方各级政府具有信息多、专业性强、人力足的优势，但是党和全国人大拥有最终改变和撤销政府部门决定的权力，从这个意义上来看，中国的政府机构工作属于受党组织和全国人大委托后进行的具体代理工作^[17]。

从图3.4可以观察反倾销措施的整个裁决过程受到了哪些因素的影响。反倾销措施的申请、立案、调查、裁决和执行主要由三个部门负责——商务部、关税税则委员和海关总署，而真正负责决策的事实上是商务部。反倾销案件从申请到最后终裁，商务部全程参与，即便最终决定机构是国务院关税税则委员会，但关税税则委员会的决定也是主要参考商务部所提交的调查结果报告以及决定建议做出的。另外，对于重大的贸易政策决定，商务部需要上报国务院批准，如果该政策关系到整个国家经济运行则需要经过中央财经领导小组会议或者中央经济工作会议讨论决定，如果需要上升为国家法律则需要通过全国人民代表大会审议^[18]。

图3.4　中国反倾销案件审理过程

资料来源：作者根据《中华人民共和国反倾销反补贴条例》（2004修订版）制作，并参考盛斌（2002），第265页以及陈爱玮（2013），第69页的资料。

综上所述，对于贸易政策而言，重大政策的决策机构是中共中央，日常政策的决策和执行机构为国务院行政机构，如果政策要上升为法律则要经过全国人民代表大会审议^[19]。各种利益集团想要影响政策决策就必须在这样的政治体制结构中找到切入点，使得自己的诉求能够通过某种渠道得到各个决策机构的重视。这样才有可能获得对自身有利的政策。值得注意的是，中共中央、全国人大、中央政府之间，甚至他们与地方政府和全国政协之间并非是泾渭分明的。无论是人员组成、权力职责还是从属关系，这些机构之间均呈现出了既垂直又交叉的关系，正是这种特殊的关系形成了具有“中国特色”的利益集团影响机制。