改革风险评估的组织与程序：风险社会的行政法回应

1.清理风险评估组织的政策职能

如果承担风险评估任务的组织同时承担重要的政策制定职能，那么其政策考量将很容易影响科学判断。

以风险评估技术机构为例，根据卫生部 《食品安全风险评估管理规定（试行）》，卫生部确定的食品安全风险评估技术机构负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。^[73]根据这一规定，评估任务实际上是由这一技术机构完成的，国家食品安全风险评估委员会只是对其工作形成的文件进行再评估。实践中，卫生部先后确定由中国疾病预防控制中心和国家食品安全风险评估中心作为评估技术机构。但是，两者又都同时承担了食品安全国家标准审评委员会秘书处工作，承担食品安全标准拟订与技术管理，食品安全标准的咨询、答复、研究和交流；协助拟订食品安全国家标准制定、修订计划，督促检查标准制定、修订项目执行情况等职能。^[74]如前所述，食品安全标准的制定、监督执行是典型的政策职能，既要考虑科学因素，又要考虑标准政治、社会与经济等其他因素。

风险评估与政策制定职能集于一身，将非常容易导致基于政策考量而解释评估数据，影响评估的客观性、中立性。因此，法律应当对当下评估组织承担的政策职能进行系统清理，建立适当的职能分离制度，从而保证评估专注于科学问题。

2.改革评估专家的遴选程序

大量不确定性为评估提供了各种解释的可能，既然如此，那么专家的遴选对于确保诚实的评估意义重大。

就 《碘盐风险评估》 而言，其专家委员会由9名专家组成，8人来自中国疾病预防控制中心，1人来自天津医科大学内分泌研究所 （陈祖培，他同时是卫生部碘缺乏病专家咨询组组长）。其中，中国疾病预防控制中心是由政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，其本身即长期、深度参与碘缺乏病的防治工作。

这样的评估组组成至少会引发下列问题：其一，绝大部分专家来自于卫生部门下属的研究机构，政府部门的政策偏好很容易传达给评估组；其二，绝大部分专家所属机构长期协助政府从事碘缺乏病防治方面的研究，其研究经费来源导致其利益与维系食盐加碘政策联系紧密；其三，大部分专家长期从事的工作性质导致其容易形成维护食盐加碘政策的偏好。对此，亦有公开资料的证实，评估专家组组长陈君石院士之前在接受媒体采访时即已经多次明确表达出支持食盐加碘的观点；^[75]而陈祖培更是多次撰写正式学术文章支持这一政策。^[76]

个别的偏好可能无法避免，但如果得不到制约，将发展成系统性的偏见，从而深刻影响评估的科学权威。因此，未来评估专家的遴选程序应当至少进行以下改革：其一，增加政府外专家的比例，以有效平衡政策偏好对风险评估的影响；其二，增加专家的利益声明与回避规则，使得与评估结论有密切利益联系的专家在评估过程中能适当回避，确保评估的中立性；其三，如果回避不现实——客观而言，评估专家组的组成有时无法完全避免从事这一领域工作的专家，毕竟他们对此进行了长期的跟踪研究，拥有更丰富的知识，这时需要有其他学术观点或者学科背景的专家参加，从而确保平衡地处理各种科学证据。

3.要求制定评估指南

风险评估的核心问题是信息不充分，选择何种假设、模型和推论去理解现有信息、做出测算缺乏科学共识，但是，评估者又必须做出判断。此时，评估者选择何种方法去评估，往往带有政策含义，这种评估的科学政策虽然不可避免，但亦需要防止其以裁量为名，行专断之实。为此，事前制定评估指南，对评估中的各种科学政策事前做出安排，例如对如何判断现有研究的有效性、如何选择估算模型、采取谨慎还是乐观的立场解释证据等作出概括性的规定，可以形成对裁量权行使的自我约束。实际上，在风险评估实践较发达的美国，大多数组织风险评估的行政机构均颁布有相关的指南。^[77](www.xing528.com)

这种评估指南至少具有以下重要意义：其一，由于相关政策考量被明确阐述，评估的局限与结论的不确定亦得以展现，从而能确保科学界和公众客观地认识该项评估结论；其二，由于如何选择假设、模型和推论事前已有规范，评估专家组为迎合某种预设观点而自由解释的空间得以压缩；其三，能确保个案的评估按照相对统一的方案进行，既防止反复无常，又能控制评估的质量；其四，通过指南，使得评估选择的科学政策得到更加清楚的展示，使检讨、完善这种政策成为可能，从而推动评估方法的完善。^[78]

4.建立评估报告的同行评审与公告评论制度

评估中的大量问题见仁见智，要确保评估的科学性，必须提供机会，使评估中重要的假定、方法、推论等获得充分辩论。以 《碘盐风险评估》为例，评估报告对碘过量与一般甲状腺疾病之间的关系进行了比较充分的讨论并得出肯定性的结论。但对于公众更为关心的碘过量与甲状腺癌之间的关系却只是简单提及几个文献后便得出 “目前尚无科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生有关”。考虑到公众对此问题的高度关注以及不断涌现的研究成果，如果开放程序进行讨论，完全可能得到更为充分的信息。有鉴于此，有必要通过建立评估的同行评审与公告评论制度，确保相关问题得到充分讨论。

同行评审是指由同一领域内专家对风险评估的科学性进行评审，从专业角度提供批评与建议。由于拥有相同背景的专业知识，同行评审能够针对评估中关键技术问题给予更为准确的评论，从而提高评估的质量。实际上，同行评审在一些风险评估实践发达的国家，如美国已经得到广泛运用，并被认为是提高监管科学质量的重要方法。^[79]也是WHO对其成员国风险评估活动的建议。^[80]需要指出的是，为了防止科学意见的过度分歧导致无法形成决策基础，同行评审最好被理解为一个合作而非对抗的过程，通过这个过程，科学家致力于平衡各种观点，尽可能消除分歧。为此，同行评审应当设计于风险评估的早期，即对拟使用的方法或者初步的、阶段性的意见进行评审。

公告评论，即将风险评估报告草案向社会公开，征求相关意见，并根据意见修正评估报告。考虑到同行评审范围有限，且承担评审职责的科学家可能并不会专门为与己无关的风险评估投入精力详尽分析，因此，同行评审并不能完全为评估提供背书。引入公告评论可以视为同行评审的延伸，它可以在更广的范围内进行讨论，并给利益相关群体的科学代表提供参与的机会。^[81]

5.评估基础信息的公开

数据是风险评估的基础，其来源也多样化：公开发表的研究文献、政府部门制作收集的信息以及专门为评估而进行的研究统计，等等。例如，《碘盐风险评估》 既参考了大量公开发表的论文，又使用了卫生部疾病预防控制局与中国疾病预防控制中心等共同进行的有关膳食、水碘、盐碘、尿碘和碘营养状况等方面的监测数据。

评估依据的基础数据的科学性将决定评估本身的科学性。因此，要有效评判任何一份风险评估报告的质量，必须能够充分地了解其基础数据的科学性：研究是如何进行的、统计采用了何种方法、推算使用了何种模型，等等。对于公开发表的论文的科学性，科学界有机会进行充分的讨论。但是，对于其他数据，如果不充分公开其制作过程，科学界将无法有效讨论，进而也无法充分评议评估报告本身的科学性。因此，建立制度，确保这些基础信息的公开并使之能在充分检讨的基础上得到修正，对于提高评估的科学性具有重要意义。

实际上，一些风险评估的先行国家已经意识到良好的数据质量对于提高监管决策科学性的重要意义，而进行了相关改革。例如美国已经颁布了有关数据的修正案 （data amendment） 以提高规制科学的准确性。它包括两个部分：《数据公开修正案》 （data access） 要求联邦机构要根据 《信息自由法》，建立程序，确保公众能够查阅通过联邦资助而形成的科学数据；《数据质量修正案》 （data quality） 要求管理与预算局颁布政策和程序指南，确保联邦机构使用的数据的质量、客观性、实用性和完整性，同时，受影响的群体，可以要求更正不符合这一指南的信息。^[82]