我国房地产法对公共利益规定缺失

我国《宪法》第10条第3款、《物权法》第42条第1款、《土地管理法》第2条第4款的规定表明，我国现行法律对于国家征收或者征用土地的行为都控制在公共利益目的范围内，但除此之外便无更加具体的明细规定，其缺憾不言自明。归结起来，不足之处主要有以下两个方面。

（一）有关公共利益的法律规定过于原则、空洞

1.缺乏清晰的内涵和明确的界定标准

清晰的公共利益内涵可以有效指导、确定政府征收（征用）行为是否属于公益目的，也能够正确推导出公共利益的外延，因此，公共利益的内涵在对于公益目的的判断有着基础性作用。但目前我国现行法律对于公共利益还缺乏一个最基本内涵规定，明确的界定标准更无从谈起，这就给实践中违法操作留下巨大空间。因此，在法律上对公共利益的进行界定迫在眉睫。

2.外延列举过于简单

一般来讲，在抽象地对公共利益内涵进行描述的同时，对于公共利益的外延同样应有所列举，而且所列举的外延当然是现实社会中毫无争议的事例。其实，我国现有法律在公共利益外延的列举上并非空白，如《土地管理法》第54条和《房地产管理法》第23条都对公共利益外延有着相同的列举^[12]，但是这种列举过于简单、概括，实际操作性过差。2011年1月实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对《房地产管理法》第23条作了一些细化规定^[13]，这些细化规定与之前相比，对实践具有更为具体的指导作用，但这一规定均未能从根本改变公共利益外延过于简单的现状。同时，这些规定还处在行政法规的层次，并且农村集体土地征收与城镇房屋征收这本应属于同一性质的征收范围却没有同步的相关规定，公益征收在法律层面上还杂乱无章，未系统化，这不但无法对实践起到指导作用，反倒给实践中的违法行为提供了广阔空间。(www.xing528.com)

3.现行法律规定存在相互矛盾情形

我国《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这是我国目前法律体系关于公共利益的最高位阶规定。但在前文已述的《土地管理法》《城市房地产法》等法中，关于公共利益的规定却与宪法精神存在某些不相符情形。如《土地管理法》第43条第1款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”相比《土地管理法》这一规定更为直接的是《城市房地产管理法》第8条的规定，该条则明确指出“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该宗国有土地的使用权方可有偿出让”。前者间接、后者直接地告诉我们，不管是公益用地还是商业用地，需要使用时都必须向政府申请，通过政府征收。这样规定虽然为政府基于商业利益征收土地提供了法律依据，但却明显与《宪法》中公益目的征收土地精神相违背。

（二）公共利益的实现缺乏程序性保障

程序是法律制度得以有效实施，维护社会公平、正义的保障，也是法律实体规定发挥其价值的必要途径。目前，我国现行法律不但对公共利益的概念内涵、外延与界定标准尚不明确，而且对公共利益的程序性规定也没有涉及，“公共利益的实现缺乏土地征收目的的合法性审查机制，更无相应制度进行监督”^[14]。在我国现有法律框架内，我们无法找到由哪个政府机关或者其他机构来审查某宗土地是否符合公益目的，也无法找到一个专门的机构监督政府征地行为是否符合公益目的。政府的征地行为属于具体行政行为，按现有法律规定，公民对于行政机关的具体行政行为认为有异议的，可以向人民法院提起行政诉讼，但是由于公共利益的概念内涵、外延与界定标准等实体规范都没有明确规定，给司法实践带来极大困难。同时司法系统受行政压力较大，使司法机关无法公证审判，导致向人民法院提起诉讼的途径被堵塞。在这些制度都空白的情况下，所谓违反公益目的的责任追究制度、公众参与机制都无从谈起。因此，对于公共利益目的，不但缺乏审查机制、监督机制，而且缺乏相应的公众参与机制、事后救济机制与责任追究机制等。